對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出的責(zé)令停止建設(shè)、罰款、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物或者違法收入等處罰決定的具體行政行為是可以提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)已于2008年1月1日起施行，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城市規(guī)劃法》)同時(shí)廢止。其中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定："未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。"

1997年，國(guó)務(wù)院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條的規(guī)定，在全國(guó)開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。2002年，國(guó)務(wù)院為進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，以國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文件授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。城市管理領(lǐng)域就是實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理以及其他法律法規(guī)規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。至此，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的相對(duì)集中行政處罰權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)大闊步的拉開(kāi)了序幕。省、自治區(qū)、直轄市和有立法權(quán)的其他地方政府適時(shí)的制定了地方政府規(guī)章，沒(méi)有立法權(quán)的地方政府也相繼制定了規(guī)范性文件，明確集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限，完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制。其中，在城市規(guī)劃管理方面主要集中在違法建設(shè)的查處上，各地陸續(xù)成立了城市綜合管理行政執(zhí)法部門(以下簡(jiǎn)稱"城管執(zhí)法部門")作為城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與城管執(zhí)法部門的職權(quán)也相應(yīng)的進(jìn)行了劃分，劃分標(biāo)準(zhǔn)各地不盡完全相同，其中一條標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)過(guò)程中的工程（俗稱"在建工程"，即領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》開(kāi)工至領(lǐng)取《建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收合格證》竣工期間）出現(xiàn)的違法建設(shè)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門查處，其他違法建設(shè)（一般是指未批先建工程，本文除特別說(shuō)明的以外，使用違法建設(shè)一詞僅指該類違法建設(shè)）由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門移送城管執(zhí)法部門處理，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)違法建設(shè)的認(rèn)定。實(shí)踐中，城管執(zhí)法部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門查處違法建設(shè)，一般先由城管執(zhí)法部門根據(jù)投訴舉報(bào)或自我發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)進(jìn)行立案調(diào)查，然后由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出是否是違法建設(shè)以及是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的認(rèn)定，最后移送城管執(zhí)法部門按照認(rèn)定的結(jié)論進(jìn)行查處。

    那么，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出的認(rèn)定是否是具體行政行為，是否可以提起行政訴訟，各地法院操作不一。目前有些法院拒絕受理對(duì)規(guī)劃認(rèn)定提起的行政訴訟案件的主要依據(jù)不外乎以下幾個(gè)方面：
    1、規(guī)劃認(rèn)定是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門行使的證明行為，同公證、鑒證、鑒定等證明性行政行為一樣，不是真正意義上的具體行政行為。
    2、規(guī)劃認(rèn)定是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與城管執(zhí)法部門用來(lái)加強(qiáng)溝通、聯(lián)系工作的內(nèi)部公文往來(lái)，不具有可訴性。
    3、規(guī)劃認(rèn)定僅具有證明違法建設(shè)存在與否以及嚴(yán)重程度的作用，是城管執(zhí)法部門查處該違法建設(shè)的一種證據(jù)，按照最高人民法院對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的解釋，同樣應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃認(rèn)定排除在可訴的事項(xiàng)之列。
    4、規(guī)劃認(rèn)定是城管執(zhí)法部門查處違法建設(shè)，對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行行政處罰的組成部分，其本身并未改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
    事實(shí)上，上述這些理由都是值得商榷的。筆者認(rèn)為，規(guī)劃認(rèn)定是一種具體行政行為，理應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。具體理由如下：

    1、規(guī)劃認(rèn)定行為已包含行政行為所滿足的主體要素和職權(quán)要素?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?，F(xiàn)實(shí)工作中，也許在作出規(guī)劃認(rèn)定前的調(diào)查取證等方面的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察部門進(jìn)行的，但最終移送給城管執(zhí)法部門的規(guī)劃認(rèn)定是由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出的，兩者是一種委托執(zhí)法關(guān)系。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的職權(quán)和要求作出的行政行為，具備具體行政行為所要求的主體要素和職權(quán)要素。它與公證行為有著本質(zhì)上的區(qū)別，公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)按照《公證法》第六條的規(guī)定是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。即公證機(jī)構(gòu)不是行政機(jī)關(guān)，不具有行政主體資格，其公證行為是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)。規(guī)劃認(rèn)定也不同于鑒定行為，鑒定一般是由中介機(jī)構(gòu)作出，不服鑒定結(jié)論可以申請(qǐng)重新鑒定，也可以運(yùn)用其他證據(jù)來(lái)推翻鑒定結(jié)論。

    2、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文往來(lái)不是絕對(duì)的不可訴，關(guān)鍵是要看該行政行為是不是行政主體作出的具體行政行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。如果兩行政機(jī)關(guān)的公文往來(lái)，作出了一項(xiàng)具體行政行為，并對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，那么該公文中作出的行政行為就是可訴的具體行政行為。筆者認(rèn)為，城管執(zhí)法部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在對(duì)違法建設(shè)查處的程序、步驟、方式上有待于進(jìn)一步研究和探討。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門收到城管執(zhí)法部門移送的對(duì)某一建筑是否是違法建設(shè)作出規(guī)劃認(rèn)定的請(qǐng)求后，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門直接調(diào)閱該建筑是否經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批，依據(jù)城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃等作出是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的認(rèn)定是不完全正確的。根據(jù)行政法原理和充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā)，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)在收到城管執(zhí)法部門移送的請(qǐng)求認(rèn)定的材料后一定期限內(nèi)告之該建筑的所有權(quán)人或施工人（以下統(tǒng)稱所有權(quán)人）有關(guān)查處的基本情況，所有權(quán)人可以在一定期限內(nèi)向規(guī)劃部門提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證或所有權(quán)證等證據(jù)材料，以此來(lái)證明正在查處的建筑是合法建筑。所有權(quán)人逾期不提供上述證據(jù)的，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門將根據(jù)審批情況依法進(jìn)行認(rèn)定。當(dāng)然，所有權(quán)人不具有提供證據(jù)證明其建筑是合法建筑的舉證義務(wù)，只是所有權(quán)人的舉證權(quán)利，目的主要是避免行政機(jī)關(guān)的過(guò)失導(dǎo)致認(rèn)定錯(cuò)誤（如所有權(quán)人的房屋審批歷史較長(zhǎng)，規(guī)劃部門由于工作疏忽或者審批機(jī)構(gòu)的變更等原因造成檔案不完整、丟失等情況，沒(méi)有查到該建筑辦理規(guī)劃審批手續(xù)）。另外，規(guī)劃認(rèn)定關(guān)系到該建筑是否是合法財(cái)產(chǎn)，相對(duì)人是否是享有對(duì)該財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的所有權(quán)人，也直接影響到該財(cái)產(chǎn)的存在價(jià)值和使用價(jià)值，對(duì)違法建設(shè)的規(guī)劃認(rèn)定一般影響到相對(duì)人較大財(cái)產(chǎn)的處分，甚至幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)價(jià)值，必須切實(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，充分保障相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，在對(duì)較大價(jià)值建筑依法作出認(rèn)定之前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；相對(duì)人要求聽(tīng)證的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。

    3、雖然規(guī)劃認(rèn)定并未直接創(chuàng)設(shè)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，但它對(duì)當(dāng)事人此后的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，因?yàn)橐?guī)劃認(rèn)定的結(jié)論基本上已經(jīng)決定了城管執(zhí)法部門的處罰種類。從某種程度上講，與其說(shuō)城管執(zhí)法部門的行政處罰創(chuàng)設(shè)了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，還不如說(shuō)是規(guī)劃認(rèn)定行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了確定和重大處分，所以規(guī)劃認(rèn)定應(yīng)屬于行政確認(rèn)行為，自當(dāng)屬于可訴范圍。所謂對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為主要是指尚處在形成過(guò)程當(dāng)中，還未影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為。主要表現(xiàn)為尚未成熟的行為、程序性的準(zhǔn)備行為以及行政主體在行政相對(duì)人提起行政訴訟之前及時(shí)主動(dòng)地收回已送達(dá)的行政處理或行政決定而使之無(wú)效的行為。有的學(xué)者將行政調(diào)解行為、行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理行為之所以不屬于行政訴訟的受案范圍也歸咎于這一原理。尚未成熟的行為主要是指尚處于行政系統(tǒng)內(nèi)部、行政行為的內(nèi)容尚未最后確定、外部具體行政行為尚未形成的行政行為。程序性的準(zhǔn)備行為主要表現(xiàn)為作出處理決定前的通知、調(diào)查、咨詢等準(zhǔn)備性的行為，它們均依附于其后續(xù)性的決定行為，本身缺乏獨(dú)立性，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不能單獨(dú)產(chǎn)生影響。法律對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為排除在可訴范圍之內(nèi)，主要是因?yàn)閷?duì)于未產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，其內(nèi)容尚未最后確定，法院無(wú)從對(duì)其進(jìn)行合法性審查。倘若允許法院對(duì)這類行為進(jìn)行司法審查，難免會(huì)造成法院過(guò)早地介入行政程序，影響行政權(quán)力的行使。判斷一個(gè)行政行為是否實(shí)際影響到了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，其中一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是要看其是否有后續(xù)行為。一般而言，后續(xù)行為往往會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，而前期的準(zhǔn)備行為則要依附于后續(xù)行為，不能單獨(dú)地影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，如果它能單獨(dú)影響，就不是準(zhǔn)備行為，而是可訴的行政行為。最高人民法院、公安部于1992年作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐，已經(jīng)有越來(lái)越多的主任學(xué)者和我們的法院認(rèn)為道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不屬于行政訴訟受案范圍的解釋并不十分正確、妥當(dāng)。當(dāng)前有些地方的法院已經(jīng)受理對(duì)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的起訴了。通過(guò)以上分析，我們認(rèn)為規(guī)劃認(rèn)定已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，既不必然的成為城管執(zhí)法部門查處違法建設(shè)的證據(jù)，也不是城管執(zhí)法部門作出行政處罰行為的組成部分。

    4、規(guī)劃認(rèn)定符合行政訴訟受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)包括具體行政行為的行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃認(rèn)定行為完全符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條、第十一條第八項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第1款的規(guī)定。因此，規(guī)劃認(rèn)定屬于行政訴訟的受案范圍有法有據(jù)。

    5、根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，規(guī)劃認(rèn)定行為并不在列舉的排除事項(xiàng)之列?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第2款規(guī)定了不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的6項(xiàng)行為，據(jù)此，凡涉及公民、法人或其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，只要不屬于列舉的排除事項(xiàng)之列，均屬于行政訴訟受案范圍，人民法院均應(yīng)受理。

    6、規(guī)劃認(rèn)定行為如果不能提起行政訴訟，必然導(dǎo)致規(guī)劃認(rèn)定權(quán)利的濫用，相對(duì)人的合法權(quán)益將得不到切實(shí)的保護(hù)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法建設(shè)的處理先是要停止建設(shè)，然后采取不同的處理方式，要么是限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；要么是限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。采取這兩種不同處理方式的標(biāo)準(zhǔn)是看該違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。如果能夠采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，采取前一種方式，如果不能采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，采取后一種方式。那么，什么樣的違法建設(shè)才算是不能采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響呢？法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及其司法解釋都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)一個(gè)建筑物是否是違法建設(shè)只要看是否取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并嚴(yán)格按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，即是由客觀事實(shí)和法律規(guī)定決定的，這種確認(rèn)行為，沒(méi)有自由裁量的余地，或者說(shuō)很少有自由裁量的余地，它是羈束行政行為。對(duì)已經(jīng)認(rèn)定的違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，因其沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其專業(yè)性、技術(shù)性又較強(qiáng)，存在界定難的問(wèn)題，認(rèn)定機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)比較大，是裁量行政行為，而認(rèn)定的結(jié)果直接關(guān)系到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，比如說(shuō)征地拆遷是否給予補(bǔ)償或足額補(bǔ)償。縱觀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前實(shí)行的《城市規(guī)劃法》，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定了作出兩種不同處理方式的標(biāo)準(zhǔn)是"是否嚴(yán)重影響城市規(guī)劃"（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的兩種處理方式與《城市規(guī)劃法》規(guī)定的兩種處理方式是有一定區(qū)別的）。對(duì)"嚴(yán)重影響城市規(guī)劃"標(biāo)準(zhǔn)的界定，建設(shè)部于2002年8月30日發(fā)布了《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》，對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容的具體含義進(jìn)行了解釋，并明確規(guī)定：違反城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的行為，依法進(jìn)行查處。各地結(jié)合實(shí)際，以地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件的形式規(guī)定了具體的界定標(biāo)準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)在審判實(shí)踐中，對(duì)這一問(wèn)題也作了一些規(guī)定。最高人民法院行政審判庭關(guān)于對(duì)《城市規(guī)劃法》第四十條如何適用的答復(fù)中指出：違反城市規(guī)劃的行為人及其違法行為是否屬于"嚴(yán)重影響城市規(guī)劃"，應(yīng)從其違法行為的性質(zhì)和后果來(lái)確定，違反該法第三十五條規(guī)定的，屬于"嚴(yán)重影響城市規(guī)劃"的行為，但"嚴(yán)重影響城市規(guī)劃"的行為不僅限于該規(guī)定，應(yīng)根據(jù)個(gè)案的具體情況予以確認(rèn)。雖然《城市規(guī)劃法》已經(jīng)廢止，在沒(méi)有新的法律法規(guī)對(duì)是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響進(jìn)行解釋之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在實(shí)踐中可以參考上述規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。同時(shí)，我們也必須看到，盡管建設(shè)部和最高人民法院行政審判庭對(duì)"嚴(yán)重影響城市規(guī)劃"的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了解釋，但這種解釋還是無(wú)法解決界定難的問(wèn)題，這就給城鄉(xiāng)規(guī)劃部門留有很大的裁量權(quán)，如果這種權(quán)利得不到約束，依據(jù)這種權(quán)利作出的行政行為得不到救濟(jì)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃行政權(quán)利的濫用，與促進(jìn)依法行政，加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法治建設(shè)的要求背道而馳。

因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出的違法建設(shè)認(rèn)定行為，包括是否是違法建設(shè)的認(rèn)定以及是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的認(rèn)定的具體行政行為都可以起訴。
作者單位：安徽省黃山市屯溪區(qū)人民法院
本文原來(lái)源： 中國(guó)法院網(wǎng) 編輯： 崔真平
本文來(lái)源：中國(guó)法學(xué)網(wǎng)