一、通州市概況

通州，地處江蘇省東南部長(zhǎng)江口北岸，南瀕長(zhǎng)江、東臨黃海，與上海陸江相望，擁有長(zhǎng)江岸線34.2公里，黃海岸線16.2公里。江蘇省直轄縣級(jí)市，下轄23個(gè)鎮(zhèn)和一個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)。總?cè)丝诩s138萬(wàn)，總面積1166平方公里，是全省人口十大市(縣) 之一，人口過于稠密，人與地的矛盾較為突出，土地稀少成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。因城鎮(zhèn)發(fā)展、開發(fā)區(qū)建設(shè)等，房屋拆遷大量增加(且有越來(lái)越集中于農(nóng)村地區(qū)的趨勢(shì))。目前，農(nóng)村房屋拆遷缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)，有的只是地方政府的政策性文件(但事實(shí)上并不是所有的地方政府都有制定規(guī)范性文件的權(quán)限)，操作較為混亂、任性、不規(guī)范，由此引發(fā)的糾紛以及所面臨的問題都比較嚴(yán)重。為了保證調(diào)研結(jié)果的科學(xué)性，我們?cè)诖篌w了解通州農(nóng)村房屋拆遷分布的情況下，將調(diào)查地點(diǎn)定為劉橋鎮(zhèn)、新聯(lián)鎮(zhèn)、平東鎮(zhèn)以及市中心鎮(zhèn)金沙鎮(zhèn)(主要在通州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))。調(diào)查人群以40-60歲為主(占到67.9%)，學(xué)歷以小初為主(占到62.8%)。

二、調(diào)查內(nèi)容

1、農(nóng)村房屋拆遷中的農(nóng)民

此次調(diào)研改變了前幾次的做法，突出了訪談筆錄的重要性，使訪談筆錄與調(diào)查問卷之間的比例提高到1∶3，通過面對(duì)面的交談，調(diào)研組記錄、整理了大量的筆錄，這其中，農(nóng)民占到了93.56%，就整個(gè)訪談對(duì)象而言，有過拆遷經(jīng)歷的農(nóng)民占到74.84%，也就是說，整個(gè)活動(dòng)以農(nóng)民為主(其中又突出被拆遷農(nóng)民)，同時(shí)調(diào)研組也沒有忽視了解和征詢村、鎮(zhèn)、市負(fù)責(zé)人及未被拆遷農(nóng)民對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的意見。需要補(bǔ)充說明的是，在實(shí)地調(diào)查一開始，調(diào)研組了解到當(dāng)?shù)?通州市)將拆遷分為大交通拆遷和普通拆遷(大交通拆遷是指因鐵路、高速公路建設(shè)等這一類原因所導(dǎo)致的拆遷;普通拆遷是指除了大交通之外的因公益用地或商業(yè)用地所引發(fā)的拆遷)，無(wú)論是拆遷的模式、依據(jù)還是補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)等，兩者都表現(xiàn)出相當(dāng)大的差異，因此筆者將對(duì)某些問題區(qū)分兩者分別予以論述。

從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)民普遍持不愿意拆遷的態(tài)度，在回答調(diào)查問卷第6題“你愿意自己的房屋被拆遷嗎?”時(shí)，大交通拆遷中有47.29%的農(nóng)民選擇不愿意，而在普通拆遷中這一比例達(dá)到了66.33%。也許問卷第10題的回答能夠解釋一部分原因，在對(duì)“是否滿意房屋拆遷的補(bǔ)償”時(shí)，大交通拆遷中的農(nóng)民54.26%選擇了不滿意，普通拆遷中則有60.20%的農(nóng)民選擇了同樣的答案。而在調(diào)查農(nóng)民在房屋拆遷前后生活對(duì)比時(shí)，選擇“差不多”和“比以前差”的在兩種拆遷中更是分別達(dá)到79.07%和89.80%。也就是說，拆遷對(duì)農(nóng)民來(lái)說是個(gè)無(wú)利可圖，更多是虧本的生意。農(nóng)民的生活因拆遷普遍有了下降，因而表現(xiàn)出抵觸的情緒。這種下降主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)大交通拆遷中不考慮農(nóng)民房屋的區(qū)位價(jià)、房屋建造所使用材料的質(zhì)量以及裝潢程度，只是固定政府統(tǒng)一定價(jià)乘以房屋面積(房屋面積還要打折)。新建一棟房屋，農(nóng)民往往需要貼進(jìn)好幾萬(wàn);普通拆遷中，各戶之間補(bǔ)償不一、差距較大，拆遷補(bǔ)償買不起條件相當(dāng)?shù)陌仓梅俊?2)拆遷過渡期過長(zhǎng)(往往耗上半年到一年時(shí)間，甚至更久)，在大交通拆遷中，政府不提供或很少提供中轉(zhuǎn)房，沒有拆遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)貼，由于先拆后建，農(nóng)民只有住在牛棚、簡(jiǎn)易棚，條件相當(dāng)艱苦;而普通拆遷中一般雖給予臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)貼，但數(shù)額明顯過低，不足以支付過渡期生活開支，生活很是不便。(3)過渡期導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)的情況增加，被拆遷農(nóng)民無(wú)法正常經(jīng)商、打工、務(wù)農(nóng)，政府不補(bǔ)償農(nóng)民這部分損失和其他可得利益損失。(4)重新建房所需宅基地通常劃在其他農(nóng)民的田地里，因而引發(fā)一系列矛盾、爭(zhēng)端，但村、鎮(zhèn)不予以協(xié)商處理，而是試圖置身事外，交由雙方自己處理。往往被拆遷農(nóng)民因建房用地及農(nóng)田使用需要從補(bǔ)償款中支出一大筆資金以支付其他有地農(nóng)民。(此外，大好農(nóng)田用于建筑房屋也著實(shí)加劇了筆者對(duì)農(nóng)用地銳減的擔(dān)憂)(5)政府在農(nóng)民拆遷及建房過程中會(huì)收取一系列費(fèi)用，加上所謂的各種罰款，累加起來(lái)也是不小的一筆數(shù)目，這還不算宴請(qǐng)與送紅包。如此種種，使得被拆遷農(nóng)民原本就不夠的拆遷補(bǔ)償費(fèi)更是少得可憐。

在調(diào)查中我們了解到，農(nóng)民對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)拆遷的法規(guī)、文件(主要是指《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》簡(jiǎn)稱“46號(hào)文”)高度認(rèn)同，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷辦制定的規(guī)范性文件(紅頭文件)則多有不滿，比較之下，認(rèn)為地方篡改了中央的政策而憤憤不平，紛紛要求按照中央(國(guó)務(wù)院)的有關(guān)文件進(jìn)行房屋拆遷的補(bǔ)償和安置。調(diào)研組經(jīng)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，地方政府制定的政策性文件確實(shí)有不少與國(guó)務(wù)院條例不符的地方(房屋拆遷補(bǔ)償在經(jīng)歷層層行政機(jī)關(guān)之后體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求層層下降的特征)，但苦在全國(guó)尚無(wú)有關(guān)農(nóng)村房屋拆遷方面的條例(更不用說本應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定基本法進(jìn)行調(diào)整而不是國(guó)務(wù)院制定法規(guī)進(jìn)行規(guī)范)，有的只是國(guó)務(wù)院2001年修改頒行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和諸如“46號(hào)文”之類的規(guī)范性文件，這似乎留給了地方政府很多操作的空間。事實(shí)上有些地方政府制訂的拆遷規(guī)范性文件在權(quán)限方面存在問題。如在江蘇省拆遷管理?xiàng)l例1996年修訂后，縣級(jí)人民政府便無(wú)權(quán)再行制訂拆遷管理實(shí)施意見，但現(xiàn)實(shí)中，各縣級(jí)市都制定了相關(guān)政策文件，這樣做其合法性是存在問題的。

對(duì)于征地、拆遷行為本身，幾乎所有的農(nóng)民都支持政府這樣的行為，并不管征地、拆遷是否符合法律規(guī)定，不管房屋遷拆后土地的用途，不管是出于公益還是商業(yè)目的。這有點(diǎn)出乎我們的預(yù)料。用劉海橋村王女士的話講“政府搞建設(shè)，我們都會(huì)支持，我們要的只是政府給我們安置、補(bǔ)償、不閑置農(nóng)地、按承諾履行協(xié)議就好了，其他的我們無(wú)所謂”。持這種觀點(diǎn)的人還很多，因此房屋拆遷中的糾紛大多集中在補(bǔ)償款的多寡、發(fā)放補(bǔ)償款的方式、次數(shù)等。很少有農(nóng)民會(huì)因?yàn)閷?duì)農(nóng)地、宅基地被征收后用途的合法性的顧慮而與政府發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。看來(lái)，農(nóng)地保護(hù)是靠地方政府的行政自覺，但這是有風(fēng)險(xiǎn)的。

在調(diào)查中，筆者和調(diào)研組其他成員還注意這樣一種現(xiàn)象，并引起了我們的總結(jié)與反思。用筆者在當(dāng)時(shí)調(diào)查手記中記錄的一段話來(lái)講就是：“我們其實(shí)不應(yīng)將貧富差距僅僅理解成城鄉(xiāng)之間的差距，它同樣存在于鄉(xiāng)土社會(huì)，存在于不同的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、行政村之間，鄉(xiāng)土社會(huì)已被劃分為若干不同的層次。這一點(diǎn)在農(nóng)村房屋拆遷中有很明顯的體現(xiàn)，同一個(gè)縣不同的村之間，遷拆補(bǔ)償數(shù)額最多相差近3倍!用平東鎮(zhèn)劉老人的話講‘同樣的房子，同樣的材料，隔一條河差距怎么就這么大呢?’這種差距存在著急速擴(kuò)大的趨勢(shì)，我們應(yīng)該予以警惕并加以控制、調(diào)整。”農(nóng)村內(nèi)部的分化得到此次調(diào)研組的關(guān)注，調(diào)研組一行擔(dān)心的是這種已存在的并在不斷擴(kuò)大的分化可能會(huì)因?yàn)橥恋卣饔?、房屋拆遷而加劇。

關(guān)于房屋拆遷中的房屋安置(或者叫產(chǎn)權(quán)交換)，調(diào)查分析所得的結(jié)論是：并不是所有農(nóng)民都愿意住進(jìn)公寓小區(qū)，甚至可以說大多數(shù)農(nóng)民不愿意住進(jìn)小區(qū)，他們更傾向于自己再要一份地建房而不是商品房。問及原因，他們談到住進(jìn)公寓鄰里關(guān)系就冷淡了，鋤頭、釘耙?guī)нM(jìn)去也覺得別扭，種田也不方便，住著覺得不自在。筆者認(rèn)為，這至少在一定程度上說明公寓式小區(qū)與鄉(xiāng)土社會(huì)傳統(tǒng)的行為模式、人際關(guān)系是不相適的。而后者在房屋拆遷及與農(nóng)民有關(guān)的相關(guān)問題的處理中需要得到重視。換句話說，無(wú)論是房屋拆遷還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)都要尊重鄉(xiāng)土社會(huì)的生存方式、尊重傳統(tǒng)、尊重鄉(xiāng)土文化。切不可操之過急或者一刀切。

對(duì)于拆遷中的農(nóng)民我們觀察與思考的并不僅僅這么多，我們有這樣反復(fù)的感受即將農(nóng)民不假思索的視為弱者是不對(duì)的，農(nóng)民在房屋拆遷中從來(lái)就是一個(gè)不可或缺的重量級(jí)談判對(duì)手。盡管在整體力量上處于弱勢(shì)，但在面對(duì)行政權(quán)力時(shí)他們也擁有某些不對(duì)稱的“優(yōu)勢(shì)”。一來(lái)相較于有法律明文規(guī)定(限制)的行政權(quán)力，農(nóng)民較為自由，他們?cè)趯?duì)比觀察甚至是學(xué)習(xí)有關(guān)法規(guī)政策之后能夠指出行政機(jī)關(guān)的某些錯(cuò)誤并以此作為討價(jià)還價(jià)的籌碼之一，他們會(huì)嫻熟地運(yùn)用鄉(xiāng)村人際關(guān)系和輿論(主要不是指媒體、報(bào)社)對(duì)一些官員施加影響;二來(lái)農(nóng)民善于利用上級(jí)政府、人大、法院的力量對(duì)地方政府進(jìn)行牽制，他們懂得聯(lián)合其他被拆遷農(nóng)民組成上訪或上訴群體的作用，“農(nóng)民”這個(gè)詞語(yǔ)在我國(guó)行政話語(yǔ)中具有特殊的某種意識(shí)形態(tài)和戰(zhàn)略上的重要意義;三是在面臨即時(shí)或者緊急的情形時(shí)農(nóng)民往往不惜以生命為要挾，這是他們最后的也是較為有效的手段(現(xiàn)實(shí)之中這更多的是一種手段而不真的是要失去生命，這往往是表達(dá)農(nóng)民自己維護(hù)利益的決心，很多情形下是沒有意識(shí)的自發(fā)沖動(dòng))。除去這些“優(yōu)勢(shì)”，農(nóng)民在拆遷中也表現(xiàn)出某種短視，他們往往只局限于自己的利益，目標(biāo)明確直白的只剩下“你得多給我多少錢”。未被拆遷農(nóng)民(鄰居)對(duì)已被拆遷農(nóng)民的心態(tài)是嫉妒，認(rèn)為他“賺了”;被拆遷農(nóng)民之間則是互相攀比和隱瞞。面對(duì)拆遷辦的某些不公，他們往往是以“不法”對(duì)抗“不法”：臨時(shí)突擊建造新房(沒有宅基地使用權(quán)證)、搭建臨時(shí)棚、裝修房屋、改變房屋用途、搶先結(jié)婚、生育以增加戶口或者回遷戶口等等。在利益爭(zhēng)奪面前，他們表現(xiàn)的有些赤裸裸且是理直氣壯。雖然這么做有其現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)甚至是制度上的原因，筆者也不是在進(jìn)行道德判斷(準(zhǔn)確的說是沒有也不應(yīng)該有道德判斷的因素，筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民問題進(jìn)行調(diào)查研究時(shí)首先要避免的就是陷入先入為主的無(wú)意識(shí)的道德評(píng)判)，但這并不是和諧，相反它陷入了一種惡的循環(huán)：地方政府的“惡”推動(dòng)農(nóng)民的“惡”，農(nóng)民的“惡”又進(jìn)一步加劇地方政府的“惡”，如此反復(fù)，在一片漆黑的“惡”的環(huán)境中是沒有合法還是非法的顧慮的。這需要政府對(duì)待自身的看法的切實(shí)轉(zhuǎn)變，少幾份獲取利益的動(dòng)機(jī)與沖動(dòng);同樣這也需要廣大被拆遷農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變，去爭(zhēng)取自己應(yīng)得的利益，也應(yīng)只限于此。農(nóng)村房屋拆遷需要營(yíng)造一種善的氛圍，一種和諧的環(huán)境。這不是單單某一方的責(zé)任。

2、農(nóng)村房屋拆遷中的政府

很多甚至說絕大多數(shù)問題都出在這個(gè)環(huán)節(jié)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村房屋拆遷操作較為混亂、任性、不規(guī)范，矛盾也比較普遍甚至激烈。很大程度上，這是直接負(fù)責(zé)、操作房屋拆遷的地方政府部門的過錯(cuò)。

這種過錯(cuò)，調(diào)研組總結(jié)為：(1)地方政府(更多地為縣級(jí)市及下轄的建制鎮(zhèn))制定拆遷細(xì)則時(shí)的許多做法不合理。通常對(duì)于房屋拆遷的補(bǔ)償，市人民政府會(huì)統(tǒng)一制訂標(biāo)準(zhǔn)，有些市人民政府再授權(quán)給縣級(jí)人民政府。在授權(quán)縣級(jí)政府的地區(qū)，縣級(jí)政府制訂的標(biāo)準(zhǔn)往往低于該市的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按照通常理解，市拆遷辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用于該市整個(gè)轄區(qū)范圍，各縣的標(biāo)準(zhǔn)可以高于，但不應(yīng)低于該標(biāo)準(zhǔn)，因而再授權(quán)制訂較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法不夠合理。但這種現(xiàn)象卻較為普遍的存在。(2)地方政府的許多行為有規(guī)避法律、法規(guī)的嫌疑，不規(guī)范甚至是錯(cuò)誤的程序侵犯了被拆遷農(nóng)民的利益。實(shí)踐中集體土地上的房屋拆遷往往與土地征用混在一起，例如“凈地出讓”。征地和出讓是兩個(gè)程序，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位申請(qǐng)，政府征用土地，出讓給建設(shè)單位，建設(shè)單位再與原土地使用權(quán)人(房屋所有權(quán)人)簽訂協(xié)議，進(jìn)行拆遷。但地方政府往往為了招商引資，將成片集體土地征用，拆除土地上所有房屋設(shè)施，然后再將土地出讓給外商等，實(shí)行所謂“凈地出讓”(俗稱的熟拆)。再例如對(duì)本應(yīng)由國(guó)務(wù)院或省政府審核決定的農(nóng)用地征收進(jìn)行分次征收，以縮小到地方政府自己的權(quán)限范圍之內(nèi)。(3)政府代替拆遷人直接參與拆遷。調(diào)研組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民很明顯更傾向于直接跟拆遷人而不是與政府簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但很遺憾的是現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)土社會(huì)中(通州農(nóng)村)所有的房屋拆遷協(xié)議幾乎都是政府出面簽訂的，政府甚至阻止遷拆人(往往是私人房地產(chǎn)公司)與農(nóng)民簽協(xié)議(政府給出的理由是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便于拆遷工作的開展)，拆遷人只在協(xié)議中以書面的形式出現(xiàn)，俗稱‘掛名’。這讓我們很不解。按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，政府是不能成為拆遷人和拆遷實(shí)施人的，這樣既作裁判又作運(yùn)動(dòng)員，政府的立場(chǎng)和動(dòng)機(jī)很值得懷疑。也缺乏正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。(4)在與農(nóng)民有關(guān)房屋拆遷的協(xié)商中做法不當(dāng)。地方政府在具體操作中往往修改拆遷條例或者有意模糊拆遷條例。政府往往對(duì)條例作對(duì)自己有利的解釋或修改，具體負(fù)責(zé)拆遷的拆遷辦成員對(duì)拆遷條例中所蘊(yùn)含的利弊得失有清楚的了解，但他們往往從自己的利益出發(fā)，一般不希望村民也有同樣的了解，因此拆遷辦沒有公開過拆遷條例。這樣農(nóng)民面對(duì)拆遷補(bǔ)償協(xié)議就不可能做出非常理性的判斷，只能根據(jù)自己的心理價(jià)位并參照其他人的情況?！?】用金沙鎮(zhèn)王先生的話講就是“知道政策的就拿錢了，不知道的就不曉得去要，因此也就沒有了。”(5)政府不當(dāng)?shù)靥颖芰俗约旱呢?zé)任。既然政府親自出面與被拆遷農(nóng)民簽訂協(xié)議，那么由此帶來(lái)的責(zé)任理應(yīng)由政府承當(dāng)，但調(diào)研組所看到的是當(dāng)糾紛出現(xiàn)的時(shí)候，政府往往將拆遷人(多為房地產(chǎn)開發(fā)商)推上前臺(tái)，自己淡入幕后，扮演一個(gè)仲裁人的角色。 一旦拆遷人和被拆遷人對(duì)簿公堂，政府就可以回避涉訟的責(zé)任和義務(wù)。

對(duì)于實(shí)踐操作中拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂程序的有效性，筆者想表達(dá)自己的疑問。根據(jù)通州市有關(guān)政策文件的規(guī)定，房屋拆遷需要達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，若雙方不能達(dá)成合意，則由拆遷人(實(shí)踐中是政府拆遷辦)向主管部門提行政裁決，裁決過后若不申請(qǐng)復(fù)議或訴訟，裁決發(fā)生效力，即可強(qiáng)制執(zhí)行。但經(jīng)調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一程序一經(jīng)啟動(dòng)，百分之百的就能得到強(qiáng)制拆遷的結(jié)果，因而筆者認(rèn)為這個(gè)程序設(shè)計(jì)的功效是頗值得懷疑的，筆者甚至猜想這莫不是單純?yōu)榱苏?dāng)化拆遷人(事實(shí)上是政府)的行為而特意設(shè)計(jì)的不成?這種制度設(shè)計(jì)的初衷與實(shí)踐結(jié)果發(fā)生了偏差，很大程度上是政府作用的不正當(dāng)發(fā)揮，是政府角色定位錯(cuò)誤。試想一下，政府作為談判一方幫助拆遷人進(jìn)行談判，再到政府有關(guān)部門(建設(shè)局或國(guó)土局)申請(qǐng)行政裁決，再經(jīng)過或者不經(jīng)過當(dāng)?shù)氐幕鶎臃ㄔ?，這樣的流程走下來(lái)，結(jié)果還能不是板上釘釘?shù)膯?。城?zhèn)規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商拆遷本身就是政府行為，政府的裁決很難對(duì)被拆遷人有利。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問題。這種表面上公平但實(shí)質(zhì)上隱含著巨大不公平的程序規(guī)定，有可能就是導(dǎo)致糾紛久拖不決并引發(fā)社會(huì)矛盾激化的重要原因。

其實(shí)農(nóng)村房屋拆遷中出現(xiàn)諸多問題并不就是象法學(xué)界某些學(xué)者極力呼吁的那樣是因?yàn)樗^的缺少相應(yīng)的法律、法規(guī)，將原因歸結(jié)于此并不一定科學(xué)。正如第一點(diǎn)所揭示的，農(nóng)民對(duì)國(guó)務(wù)院的規(guī)定有著高度的認(rèn)同，就是對(duì)縣級(jí)市的政策性文件也能接受。用調(diào)研組成員李光華的話講“其實(shí)，如果能真正按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行，結(jié)果也就很不錯(cuò)了，根本就不會(huì)有這么多的問題。”關(guān)鍵是規(guī)則制定了，但卻得不到執(zhí)行。級(jí)別越多，層級(jí)越大，離原先的標(biāo)準(zhǔn)也就越來(lái)越遠(yuǎn)，農(nóng)民也就越憤怒與失望。也正是因?yàn)槿绱?，筆者在調(diào)查手記中這樣寫到：“我突然有種強(qiáng)烈的感受，表面上是法律的困境問題于現(xiàn)實(shí)之中特別是鄉(xiāng)土農(nóng)村之中往往轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓栴}、中央與地方之間的問題，后者也許才是問題的真正關(guān)鍵所在。”

也許心細(xì)的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)，大交通拆遷與普通拆遷中，普通拆遷的補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等等均高于大交通拆遷，但無(wú)論是農(nóng)民的對(duì)拆遷本身不滿程度還是對(duì)補(bǔ)償?shù)牟粷M程度而言，普通拆遷均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大交通拆遷，究其原因，除了普通拆遷所發(fā)生的區(qū)域相較于大交通拆遷發(fā)達(dá)外，政府行政的態(tài)度是很重要的因素。普通拆遷中政府的行為較為粗暴、強(qiáng)硬，因此即使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較大交通拆遷為高，仍然招致了很多不滿與矛盾。由此可見，政府的行政方式很大程度上影響了被拆遷農(nóng)民對(duì)拆遷的接受度，由這一點(diǎn)可以得出的許多東西筆者相信是不言而喻且具有較重要的意義的。這個(gè)問題的解決需要政府行政觀念的真正轉(zhuǎn)變。黨在十六屆三中全會(huì)的《決定》中提出：“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。”以人為本首先就是要體現(xiàn)對(duì)人的尊重，這并不是被拆遷農(nóng)民拒絕拆遷時(shí)多給多少錢的問題，而是說在具體的拆遷過程中政府行為要體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的尊重，要考慮到農(nóng)民的生存權(quán)、知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和選擇權(quán)。【2】要以一個(gè)善良而守信的、儒雅而謙順的、充滿閱歷和智慧的、了解原則并深具遠(yuǎn)見的老者的形象出現(xiàn)在農(nóng)民的面前。

3、農(nóng)村房屋拆遷中的拆遷人、評(píng)估公司、拆遷公司

對(duì)于拆遷人，本來(lái)在房屋拆遷中這是個(gè)很重要的角色，但很遺憾的是，在通州調(diào)研的始末，除了拆遷人是政府的外，拆遷人(一般為房地產(chǎn)公司)只在協(xié)議上出現(xiàn)，政府將作為協(xié)議簽訂人的角色進(jìn)行到底。拆遷人作用的缺失，讓調(diào)研組一行質(zhì)疑起通州房屋拆遷條例存在的必要?；诖斯P者認(rèn)為實(shí)踐中有必要適當(dāng)?shù)南拗普F(xiàn)行方式的“招商引資”、應(yīng)該切斷政府與開發(fā)商那種密切的聯(lián)系，應(yīng)該限制政府在拆遷過程中的作用。

對(duì)于拆遷公司，我們知道拆遷公司是因?yàn)槠渚哂邢鄳?yīng)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)而受建設(shè)單位委托才從事拆遷業(yè)務(wù)的。也就是說，拆遷公司應(yīng)當(dāng)是企業(yè)單位，而不是享有行政授權(quán)的事業(yè)單位，更不是行政機(jī)關(guān)?！?】但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)之中拆遷公司卻經(jīng)常代替行政機(jī)關(guān)發(fā)揮某種強(qiáng)勢(shì)作用。經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民介紹，我們也了解到，實(shí)踐中有很多拆遷公司是房地產(chǎn)管理部門所屬房地產(chǎn)企業(yè)的關(guān)聯(lián)公司。不少拆遷公司和有關(guān)的房地拆遷主管部門就是在同一個(gè)地方辦公，拆遷公司和主管部門就是“一家人”。

這樣的問題同樣存在于評(píng)估公司。調(diào)查的結(jié)果顯示，實(shí)踐中，評(píng)估公司無(wú)法擺脫與政府千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，從一個(gè)評(píng)估公司的成立到參與到具體的房屋拆遷之中無(wú)不需要政府的點(diǎn)頭。更有甚者，評(píng)估公司即為政府所設(shè)。而現(xiàn)實(shí)之中拆遷人、評(píng)估公司、拆遷公司這三者往往又具有某種關(guān)聯(lián)關(guān)系，使得房屋拆遷補(bǔ)償額的確定變成了走形式，如果任其發(fā)展，房屋拆遷將沒有公正可言。

4、農(nóng)村房屋拆遷中的黑社會(huì)陰影與腐敗

經(jīng)再三斟酌，我們決定還是把這部分內(nèi)容寫出來(lái)。

當(dāng)我們得知通州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)某地存在著雇傭黑社會(huì)打人，逼迫農(nóng)民房屋拆遷時(shí)，調(diào)研組一行人感到異常的驚訝。筆者想起了一個(gè)人——被最高院改判死刑立即執(zhí)行的沈陽(yáng)黑社會(huì)老大劉涌，他的發(fā)家正是靠著運(yùn)用黑社會(huì)勢(shì)力強(qiáng)迫拆遷興盛起來(lái)的。而如今，苗頭在江蘇通州市出現(xiàn)，半夜的打砸、上班途中的毆打……我們不希望通州出現(xiàn)第二個(gè)劉涌。到底是誰(shuí)雇傭了這些人?到底是誰(shuí)讓這種現(xiàn)象延續(xù)?

當(dāng)我們得知通州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)某地存在著一萬(wàn)元可以買一份宅基地使用權(quán)證，不給紅包評(píng)估公司的房屋價(jià)格評(píng)估就會(huì)很低的時(shí)候我們同樣感到異常的驚訝。除了把它寫出來(lái)，除了一點(diǎn)呼吁，我們真不知道還能作些什么。

5、糾紛及其解決

我們?cè)趩柧淼牡?5題設(shè)置了關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷產(chǎn)生糾紛時(shí)解決方式的問題，29.5%的人選擇通過村干部解決，38.8%的通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決，為數(shù)約2.3%的則表示通過法院，選擇政府強(qiáng)制執(zhí)行的則有20.16%。而在訪談中，幾乎百分之百的受訪農(nóng)民都表示不會(huì)與政府對(duì)簿公堂，理由主要是擔(dān)心官官相護(hù)根本打不贏。由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在糾紛的解決中扮演了調(diào)解者的角色，發(fā)揮相當(dāng)大的作用，司法救濟(jì)途徑幾乎被排除在外。國(guó)家設(shè)置司法機(jī)構(gòu)本為解決糾紛、實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的調(diào)節(jié)、維護(hù)公平與正義，而當(dāng)事人普遍不相信、不選擇司法救濟(jì)途徑，這一現(xiàn)象值得我們深思。

(三)、問題解決途徑的探討

針對(duì)以上種種，基于調(diào)查和分析，調(diào)研組一行給出我們的實(shí)踐建議：

1、按照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，盡快制定《拆遷法》，對(duì)眾多法律、法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾予以清理，建立和完善拆遷方面的一整套協(xié)調(diào)一致的法律體系。

2、政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)。杜絕實(shí)踐中的篡改與曲解。真正貫徹中央的有關(guān)決策，處理好中央與地方的關(guān)系。

3、政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身職能。在房屋拆遷中，政府應(yīng)當(dāng)盡量全身而退，做好城鎮(zhèn)規(guī)劃、拆遷人資格審核等決策和服務(wù)工作，不參與具體的拆遷事宜。政府不應(yīng)直接作為拆遷人，房屋拆遷應(yīng)當(dāng)委托有拆遷資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)公司實(shí)施。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)拆遷市場(chǎng)的宏觀管理。謹(jǐn)慎、明確的確定拆遷人，由拆遷人與被拆遷農(nóng)民簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議。政府對(duì)拆遷市場(chǎng)管理不善的主要原因是與房地產(chǎn)開發(fā)商關(guān)系過于密切。有很多房地產(chǎn)開發(fā)公司就是政府設(shè)立的，有些開發(fā)商是政府請(qǐng)來(lái)的，與政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。政府應(yīng)當(dāng)斬?cái)嗯c房地產(chǎn)開發(fā)公司的不規(guī)范聯(lián)系，與所設(shè)立的房地產(chǎn)公司真正脫鉤。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)公司、評(píng)估公司、拆遷公司的監(jiān)督管理(但對(duì)此三類公司監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)與具體負(fù)責(zé)拆遷的機(jī)關(guān)加以區(qū)分，避免諸如拆遷辦控制房地產(chǎn)公司、評(píng)估公司、拆遷公司的情形出現(xiàn))，對(duì)在拆遷中的違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)予以處理、制裁，尤其要強(qiáng)化許可制度的執(zhí)行，杜絕無(wú)證拆遷。上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)不當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止、糾正。更為重要的是應(yīng)當(dāng)盡量減少房屋拆遷經(jīng)過的行政層級(jí)，今后拆遷可考慮由國(guó)務(wù)院和省政府直轄管理，去除不必要的中間環(huán)節(jié)。

4、適當(dāng)改變拆遷指揮小組的人員構(gòu)成，考慮加入被拆遷農(nóng)民代表，考慮村民大會(huì)在農(nóng)村房屋拆遷中發(fā)揮作用。增加農(nóng)民群體決策的權(quán)利。增加被拆遷農(nóng)民的發(fā)言權(quán)。允許由農(nóng)民自己聘請(qǐng)?jiān)u估公司評(píng)估。在拆遷過程中，補(bǔ)償價(jià)格的確定不應(yīng)當(dāng)是由單方面決定的。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或?qū)ｉT的評(píng)估機(jī)構(gòu)”作出的評(píng)估報(bào)告外，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許被拆遷農(nóng)民另行聘請(qǐng)其他中立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)提出不同的評(píng)估報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上使當(dāng)事人有足夠的機(jī)會(huì)進(jìn)行平等協(xié)商。房屋拆遷必須以法律的形式規(guī)定進(jìn)行公開的社會(huì)聽證，規(guī)定必要的"主任論證"。防止壟斷權(quán)力和長(zhǎng)官意志的濫用，禁止根本不顧及當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬉蟮膹?qiáng)制性開發(fā)。

5、政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)被拆遷農(nóng)民的保障。通過建立和完善補(bǔ)貼制度，處理好后續(xù)行為(如做好房屋拆遷后、新房建成前這段時(shí)間農(nóng)民的生活安置工作)等措施，杜絕被拆遷農(nóng)民無(wú)房可住、無(wú)田可種的現(xiàn)象出現(xiàn)。在不違反國(guó)務(wù)院有關(guān)法規(guī)規(guī)定的情況下確定拆遷補(bǔ)償?shù)淖畹蛢r(jià)并結(jié)合市場(chǎng)進(jìn)行浮動(dòng)，按比例原則把握好行政尺度，堅(jiān)持有損失就有補(bǔ)償，有損失可能就有相應(yīng)的補(bǔ)救措施，消除危險(xiǎn)。補(bǔ)償農(nóng)民的既得利益損失和預(yù)期利益損失。一次性發(fā)放補(bǔ)償款，安置房屋的面積不得低于原有房屋合法面積，價(jià)格不得高于補(bǔ)償款(甚至需要限定安置房屋的價(jià)格不得高于補(bǔ)償款的一定比例如70%)，安置房屋的區(qū)位應(yīng)給予被拆遷農(nóng)民一定的選擇權(quán)。優(yōu)先安置失地農(nóng)民工作。

6、尊重農(nóng)民的生活模式，尊重當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣，尊重鄉(xiāng)土文化。

7、增加法院在房屋拆遷中的作用，房屋拆遷糾紛應(yīng)主要由法院進(jìn)行處理。即便需對(duì)個(gè)別被拆遷人進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，亦應(yīng)通過司法途徑依法進(jìn)行，而不得由拆遷公司來(lái)執(zhí)行。

(四)、結(jié)語(yǔ)

為期近二十天的調(diào)研，在通過對(duì)通州市四鎮(zhèn)、三十多個(gè)行政村的走訪后，我們認(rèn)為當(dāng)?shù)赝恋叵∩倩厔?shì)嚴(yán)重(特別是農(nóng)耕地)，人地矛盾尖銳，普遍以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)來(lái)?yè)Q取工商業(yè)的一時(shí)發(fā)展。房屋拆遷程序混亂、任性、不規(guī)范，部分地區(qū)的征收、拆遷危及農(nóng)民的生存和居住，農(nóng)民意見很大，動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定。政府與農(nóng)民之間缺乏良好的溝通機(jī)制，法律、政策對(duì)底層被拆遷農(nóng)民的關(guān)懷經(jīng)基層人民政府及村級(jí)組織的阻隔，無(wú)法惠及其身。這些問題的存在為以后的發(fā)展埋下了很大的隱患。我們認(rèn)為只有完善立法、柔性執(zhí)法、依法行政，規(guī)范政府行為，建立科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，轉(zhuǎn)換思維，切實(shí)考慮農(nóng)民利益，保護(hù)信賴?yán)妗⒃黾愚r(nóng)民在房屋拆遷中的作用，這些問題才有可能得以解決。