外嫁女征地補(bǔ)償平等權(quán)探究
2014-04-18 17:08???作者：administrator???瀏覽次數(shù)：次???分享到：
平等權(quán)作為憲法權(quán)利，貫徹于社會生活的各個方面，而目前在土地征收補(bǔ)償中，對于婦女的平等權(quán)如何保護(hù)問題，一直是我國農(nóng)村土地執(zhí)法、司法方面的棘手問題。而對于農(nóng)村婚嫁到其他集體經(jīng)濟(jì)組織或城鎮(zhèn)的婦女，即“外嫁女”，能否平等獲得土地征收補(bǔ)償款，更是一個成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。
第一節(jié)基本概念
一、平等權(quán)的內(nèi)涵
平等，具有同一、均一、相同或等同的含義。作為一項法定權(quán)利，平等權(quán)，被認(rèn)為是憲法的基本原則之一;在從人格權(quán)角度看，平等權(quán)也被認(rèn)為是屬于必須依附于其他具體權(quán)利的原則性人權(quán)[①]。而平等權(quán)被歸入為憲法或法定權(quán)利是社會治理法治化的必然。平等最為最初的一個社會學(xué)及法學(xué)概念，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)步，方逐漸被人們固化為法律原則。而在現(xiàn)代社會中，如果平等權(quán)遭到侵害時欲獲得立法、行政及司法等救濟(jì)，只有其成為明確的法律權(quán)利，方為可能。故而平等權(quán)隨著社會的進(jìn)步發(fā)展而演化為明確的法律權(quán)利。
根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這也是我國根本大法對平等的明確規(guī)定，通過這種形式，明確和規(guī)定了平等權(quán)是一種憲法權(quán)利及法定權(quán)利，而要將這樣的憲法及法律上的規(guī)定落到實(shí)處，即要將法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，還需要做很多工作。而在農(nóng)村土地權(quán)益方面，隨著土地流轉(zhuǎn)和調(diào)整的頻繁進(jìn)行，也使農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中的平等權(quán)受損問題日益引發(fā)社會關(guān)注。
二、農(nóng)村土地權(quán)益與平等權(quán)
對于農(nóng)村土地的歸屬，我國《憲法》第十條規(guī)定的是“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。這也有農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬給出了一個明確的原則性規(guī)定。2007年施行的《物權(quán)法》將除了再次確認(rèn)集體土地的范圍外，還進(jìn)一步將其所有權(quán)明確界定為“集體成員集體所有”?！段餀?quán)法》還進(jìn)一步明確了對土地及土地補(bǔ)償款等由集體成員共同決定的事項，規(guī)范了集體所有權(quán)代行主體的行權(quán)方式與受侵害成員的救濟(jì)方式。這些法律規(guī)定進(jìn)一步推進(jìn)了我國集體土地所有權(quán)制度。
而在明確了土地歸屬及相應(yīng)的權(quán)利主體后，《物權(quán)法》又進(jìn)而明確了在我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制的前提下，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，也就是說土地承包經(jīng)營權(quán)的主要主體為農(nóng)民集體內(nèi)部的成員個體。而具體來講，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方以家庭為單位，即農(nóng)戶是經(jīng)營權(quán)的行使主體。既然所有權(quán)歸屬集體，而經(jīng)營權(quán)又分包到農(nóng)戶，那么在土地的使用、處分過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民兩個利益主體的區(qū)別就漸趨明顯。那么在處理二者關(guān)系過程中，能否保證集體經(jīng)濟(jì)組織平等、公平對待集體經(jīng)濟(jì)組織中的每一個個體，成為了平等權(quán)這一憲法權(quán)利落實(shí)到具體的社會生活領(lǐng)域內(nèi)的重要體現(xiàn)。也即只有在土地權(quán)益的歸屬和保護(hù)過程中實(shí)現(xiàn)個體的平等，方可體現(xiàn)平等這一憲法原則的本真。
第二節(jié)土地征收補(bǔ)償款的概念、補(bǔ)償原則與我國實(shí)踐
土地征收作為普遍存在的土地流轉(zhuǎn)方式，一般是指國家為了公共利益或公共需求，依照法律規(guī)定將所有權(quán)為非國有的土地有償轉(zhuǎn)變?yōu)閲械男姓袨椋菄覍Ψ菄胸敭a(chǎn)所有權(quán)歸屬強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的措施。目前我國對于土地征收的法律規(guī)定，最根本的規(guī)定當(dāng)屬《憲法》第十條第3款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”此外《土地管理法》也采取了與《憲法》同樣的表述?！段餀?quán)法》第42條也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”
如何在土地征收過程中協(xié)調(diào)公共利益與個人利益，一個至關(guān)重要乃至核心的問題集征收補(bǔ)償。我國《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》對于土地征收補(bǔ)償也均做了明確的規(guī)定。將上述法條的規(guī)定歸納起來，可以將土地征收補(bǔ)償款定義為：國家依照有關(guān)程序，根據(jù)公共需要及公共利益，將農(nóng)村集體所有的土地強(qiáng)制性收歸國有;并由國家依照法定標(biāo)準(zhǔn)，對上述強(qiáng)制征收行為所造成的損失，對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員個體進(jìn)行補(bǔ)償救濟(jì)的必要款項。
目前在土地征收過程中所實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)償原則，一般認(rèn)為有完全補(bǔ)償原則及合理補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則認(rèn)為土地征收的補(bǔ)償款數(shù)額應(yīng)當(dāng)依據(jù)一般交易市場價格或公平市場價格來確定，[②]而合理補(bǔ)償原則認(rèn)為，由于財產(chǎn)所有權(quán)上附加的社會義務(wù)，社會成員須犧牲部分利益以保全公眾利益，對征收財產(chǎn)的補(bǔ)償僅限于其合理的價值即可。應(yīng)當(dāng)講，我國《憲法》及其他法律中均未確定土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但是我們可以推斷出，我國的征收補(bǔ)償原則即合理補(bǔ)償原則，但是何謂合理，卻因各省各地的實(shí)際政策不同而產(chǎn)生了很大的差異。
目前我國《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。土地補(bǔ)償費(fèi)“為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”;安置補(bǔ)助費(fèi)“按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算”。即便按《土地管理法》的最高比例補(bǔ)償，國家也只是以10年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量價值就把所征收土地的無限期的使用價值一次性買斷，可見我國“征地補(bǔ)償的范圍僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失， 殘地?fù)p失和其它間接的損失沒有列人補(bǔ)償?shù)姆秶?，也沒有考慮土地的未來升值潛力[③]”。
第三節(jié)土地征收補(bǔ)償中的主體判定標(biāo)準(zhǔn)
土地征收補(bǔ)償過程中涉及到的利益主體之間的關(guān)系，主要有國家與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶成員個體以及農(nóng)戶家庭成員之間等。因?yàn)楸疚挠懻摰闹饕寝r(nóng)村外嫁女征地補(bǔ)償?shù)膯栴}，故涉及到的主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶家庭成員個體之間的關(guān)系問題。
由前述可知，農(nóng)戶對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有從組織中獲取自身利益的權(quán)利和參與組織管理的權(quán)利，也就是社員權(quán)或成員權(quán)。但這種社員權(quán)或成員權(quán)的取得和喪失更多的還是由于自然原因如生育、死亡或收養(yǎng)，及行政規(guī)定如戶籍遷移或政府指令等?？梢姡鲜鲆蛩鼐腔诋?dāng)事人的意思自治，而是根據(jù)法律法規(guī)政策的強(qiáng)制規(guī)定或政府行為，
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，我國農(nóng)村土地承包以戶為單位的方式進(jìn)行家庭承包，而農(nóng)戶所有的成員數(shù)量與該農(nóng)戶所可承包土地數(shù)量與是成正比關(guān)系的，而農(nóng)戶成員數(shù)量是以具有本集體的社員權(quán)或成員權(quán)的人為計算依據(jù)。所以，對于土地征收補(bǔ)償過程中，如何計算補(bǔ)償款的數(shù)額及發(fā)放對象，同樣取決于該農(nóng)戶中的具有社員權(quán)或成員權(quán)的個體數(shù)量。
而如何認(rèn)定農(nóng)民個體是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)和社員權(quán)，我國各地的實(shí)踐做法并不一致，認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)有是否具有戶籍、是否承包土地、是否在村或組實(shí)際生產(chǎn)生活、是否符合村規(guī)民約、是否與履行對集體經(jīng)濟(jì)組織的相應(yīng)義務(wù)等。其中最主要的還是以戶籍為主要判斷標(biāo)注，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十五條規(guī)定：“原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。《陜西省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會紀(jì)要》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一般是指在集體經(jīng)濟(jì)組織所在村、組生產(chǎn)生活，依法登記常住戶籍并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的人。”
以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定集體成員的資格，較為簡便明確，但是落到我國農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)的婦女身上，卻可能引致婦女的平等權(quán)受損。由于我國家庭體系中所沿用的是父權(quán)(男權(quán))制度，也即男性處于主要地位，婦女處于從屬地位。而具體落實(shí)到婚嫁制度上，即女方出嫁成為男方家庭的成員后，需落戶到男方。“在廣大農(nóng)村，由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和傳統(tǒng)文化的長期影響，‘男娶女嫁’、‘從夫居’還是男女婚嫁的主要形式 ,這就必然導(dǎo)致農(nóng)村婦女因婚姻而發(fā)生流動[④]。”故“從夫居”習(xí)俗以及目前我國以戶籍為社會福利發(fā)放依據(jù)的現(xiàn)實(shí)，有可能促使婦女變更其戶籍，而戶籍的變動直接導(dǎo)致的是婦女作為土地權(quán)益主體資格的變動。
第二章 農(nóng)村外嫁女在土地征收過程中的現(xiàn)狀及分析
農(nóng)村“外嫁女”由于屬于集體組織中的邊緣群體，往往處于弱勢，其權(quán)益的保護(hù)往往得不到平等保護(hù)。另外，由于目前土地歸屬的邊界模糊，法律法規(guī)對“外嫁女”權(quán)益的保護(hù)并無直接明確的規(guī)定，加上農(nóng)村傳統(tǒng)觀念及司法救濟(jì)的缺位，導(dǎo)致其權(quán)益往往難以得到有效保護(hù)。
第一節(jié)目前我國農(nóng)村外嫁女土地征收補(bǔ)償不平等獲益的現(xiàn)狀
首先我們可以由一起案例來具體了解農(nóng)村外嫁女在土地征收補(bǔ)償中的地位：
海南省東方市人民法院2010年審理并判決了該市八所鎮(zhèn)數(shù)十名“外嫁女”狀告該鎮(zhèn)高排一案。“外嫁女”們要求該村支付自2007年至今應(yīng)發(fā)而未發(fā)的征地補(bǔ)償款等款項每人7195元，合計230240元[⑤]。事件是由于2007年起，高排村向村民發(fā)給華能電廠征地補(bǔ)償款等各種款項，但 “外嫁女”從來沒有得到過一分錢，其中包括部分戶口一直在高排村，且農(nóng)村合作醫(yī)療、村委會換屆選舉均屬該村管理的外嫁女。2010年8月起，該村數(shù)十名 “外嫁女”集體向村委會索要未發(fā)的各種補(bǔ)償款。而對于“外嫁女”們的要求，村委會則通過村民代表會議表決等方式，予以明確拒絕。2010年9月，上述“外嫁女”向該市法院提起訴訟，以她們的征地補(bǔ)償款等合法權(quán)益被村委會侵害為由，請求法院依法判決該村向她們每人支付7195元，合計金額23024元。
通過該案例可以發(fā)現(xiàn)無論戶籍是否留在集體經(jīng)濟(jì)組織，外嫁女在土地征收補(bǔ)償款分配方面總會碰到以下幾種歧視或不公平對待的說辭：
一、“出嫁女”未盡村民義務(wù)
在上文所述案件中，村委會抗辯的理由即為“外嫁女”未完全盡村民義務(wù)。案件中高排村委會代理律師辯稱，“因‘外嫁女’已經(jīng)出嫁，與原集體經(jīng)濟(jì)組織不存在固定的集體生產(chǎn)、生活狀態(tài)及履行公益事業(yè)的義務(wù)，因此‘外嫁女’們喪失了原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格”。
其實(shí)，如何認(rèn)定是否履行了集體成員的權(quán)利義務(wù)，不能出嫁與否以及戶籍進(jìn)行簡單判斷，因?yàn)閺哪壳拔覈鴳艏贫戎械闹T多種類，如空掛戶、寄戶、藍(lán)印戶等來看，均被賦予了不同的內(nèi)涵，不同的戶籍種類享有不同的權(quán)利，履行不同的義務(wù)。其中寄戶、空掛戶就是“不享受權(quán)利也不履行義務(wù)的一種戶籍種類”。除了在戶口簿上明確標(biāo)明為空掛戶外，還有雖未注明，但實(shí)際上沒有享受集體成員權(quán)利，也未履行集體成員義務(wù)的實(shí)質(zhì)上的空掛戶。
所以如果不從是否在集體內(nèi)有責(zé)任田，是否履行集體成員生產(chǎn)義務(wù)乃至是否參加村委會選舉等綜合角度來看“外嫁女”是否履行集體成員義務(wù)的話，難免失之偏頗，侵害“外嫁女”的合法權(quán)益。
二、“村規(guī)民約”的規(guī)定
同樣在高排村的案件中，被告村委會抗辯理由之一，就是不向“外嫁女”分配征地款所依據(jù)的，是經(jīng)過了高排村村民代表民主投票通過的《高排村人口落實(shí)實(shí)施方案》。該《方案》明確規(guī)定“‘外嫁女’不具有高排村的集體組織成員資格，因此不予以分配征地補(bǔ)償款”。
這里所提及的“村規(guī)民約”即是指村民會議根據(jù)國家法律、法規(guī)和相關(guān)政策，結(jié)合本村實(shí)際，討論制定該村及其村民某一方面的行為規(guī)范。之所以將“村規(guī)民約”作為引發(fā)對“外嫁女”征收補(bǔ)償平等收益權(quán)損害的原因之一，是因?yàn)槟壳罢鞯匮a(bǔ)償分配屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)生活比較敏感的問題，因?yàn)樯婕暗礁鱾€群體的利益，集體經(jīng)濟(jì)組織更傾向使用集體議事過程，并以成文的規(guī)定加以明確。所以在目前所產(chǎn)生的“外嫁女”征地補(bǔ)償款爭議案件中，大多數(shù)均涉及集體組織以“村規(guī)民約”形式所作出的侵權(quán)決議。據(jù)統(tǒng)計，廣州市番禺區(qū)法院1999-2004年審結(jié)的57件土地征收行政案件中，有56件是由于村民委員會根據(jù)村民大會或者村民代表制定的《分配方案》等“村規(guī)民約”決定對“外嫁女”"不予分配產(chǎn)生的。“換言之，這些村規(guī)民約是引發(fā)上述糾紛的‘導(dǎo)火索’”。
第二節(jié)外嫁女征收補(bǔ)償款利益受損問題的成因分析
“由于土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)都是以戶(家庭)為單位進(jìn)行的主體構(gòu)造，該種主體構(gòu)造的方式隱含了家庭變動則地權(quán)變動的沖突性。”[⑥]而地權(quán)沖突過程中女性土地權(quán)利被侵奪的現(xiàn)象尤為突出和明顯。
由上可知，表面上“外嫁女”問題是由于農(nóng)村的陋習(xí)、人口的流動等原因造成的，實(shí)質(zhì)上就是土地利益的沖突造成的。
由于土地是不可再生資源，集體土地被國家征收之后獲得的補(bǔ)償款又是一次性給付的，隨著今后人口的逐年增多，生產(chǎn)生活資源必將隨之減少。而近年來農(nóng)村部分婦女出嫁后不想遷走，嫁入本村的婦女不斷增多，早期已出嫁并遷出本村多年的“外嫁女”也提出獲得土地補(bǔ)償款的要求。蛋糕沒有做大，分的人多了，自然使部分村集體組織干部和村民擔(dān)心自己的利益被分割，從而集體有意識地剝奪“外嫁女”參與征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
同時根據(jù)我國農(nóng)村戶籍制度與土地政策，集體經(jīng)濟(jì)組織中的女性成員在結(jié)婚后如果其戶口遷出，那么在大多數(shù)情況下，其名下的承包地被收回，要么重新在集體組織內(nèi)分包，要么在其原戶口成員內(nèi)部再分配?；谀壳拔覈恋卣?ldquo;三十年不變”、“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，這些“外嫁女”的戶口遷到了夫家后，在婚姻存續(xù)期間，如果有幸趕上了承包地調(diào)整，則有可能在夫家的集體組織內(nèi)分到地，如沒有趕上，就意味著這部分女子在娘家及夫家均沒有任何土地權(quán)益。而如果發(fā)生離婚，因?yàn)橥恋貦?quán)益是婚前財產(chǎn)，也就無法獲得土地權(quán)益分配，結(jié)果導(dǎo)致外嫁女離婚后可能面臨一無所有的窘境。
上面的論述還是在集體經(jīng)濟(jì)組織承認(rèn)以戶口作為是否獲得土地權(quán)益的判斷標(biāo)準(zhǔn)的前提下，而現(xiàn)實(shí)中很多情況都是，只要農(nóng)村婦女外嫁，無論其戶口是否遷出，其土地權(quán)益就立即被剝奪。
第三節(jié)外嫁女征收補(bǔ)償款的法律保障現(xiàn)狀
農(nóng)村“外嫁女”參加土地補(bǔ)償款分配問題，是近些年來出現(xiàn)的新問題，對維護(hù)婦女合法權(quán)益問題，《憲法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)均有相關(guān)條文進(jìn)行規(guī)范，而各地法院在面對土地征收補(bǔ)償案件過程中，也出臺了相關(guān)的司法指導(dǎo)意見等。本章將從立法及司法兩個層面進(jìn)行解讀。
一、立法保護(hù)層面
首先是《憲法》及各類法律法規(guī)均明確規(guī)定保護(hù)婦女的平等權(quán)?！稇椃ā返谒氖藯l規(guī)定：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。國家保護(hù)婦女的權(quán)利和利益”?！秼D女權(quán)益保障法》第二條規(guī)定：“婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利;實(shí)行男女平等是國家的基本國策，消除對婦女一切形式的歧視”。
其次、對于農(nóng)村婦女的土地權(quán)益收平等保護(hù)，各類法律法規(guī)均有明確規(guī)定。如《婦女權(quán)益保障法》第三十條規(guī)定：“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益”。 “婦女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田、宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障”。第三十二條規(guī)定：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利”。第三十三條規(guī)定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益”。
而《農(nóng)村土地承包法》第六條中，也明確規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)”。第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。
2001年中共中央、國務(wù)院辦公廳所發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)益的通知》(中辦廳字〔2001〕9號文)中規(guī)定“農(nóng)村婦女無論是否婚嫁都應(yīng)與相同條件的男性村民享有同等的權(quán)利，任何組織和個人不得以任何形式剝奪其合法的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)和其他有關(guān)經(jīng)濟(jì)權(quán)益”。
上述《憲法》和法律及政策規(guī)定，均明確指向了土地承包經(jīng)營權(quán)，對于征地補(bǔ)償沒有明確規(guī)范，但是從立法原意及其表述來看，平等保護(hù)農(nóng)村婦女所享有的包括征收補(bǔ)償受益權(quán)在內(nèi)的一切土地權(quán)益，是毋庸置疑的。
針對各地的實(shí)際情況，不少省市均結(jié)合自身特點(diǎn)，制定了實(shí)施《婦女權(quán)益保障法》的具體辦法對婦女權(quán)益包括“外嫁女”的權(quán)益進(jìn)行保障。其中對于“外嫁女”的土地權(quán)益有了更為具體的規(guī)定。如《廣東省實(shí)施<中華人民共和國婦女權(quán)益保障法>辦法》第二十三條規(guī)定：“村民代表會議或者村民大會決議、村規(guī)民約和股份制章程中涉及土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用，以及宅基地使用等方面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)堅持男女平等原則，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害其合法權(quán)益”。第二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的婦女，結(jié)婚后戶口仍在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行集體經(jīng)濟(jì)組織章程義務(wù)的，在土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員平等的權(quán)益。符合生育規(guī)定且戶口與婦女在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的子女，履行集體經(jīng)濟(jì)組織章程義務(wù)的，享有前款規(guī)定的各項權(quán)益”。而《海南省實(shí)施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》也有類似規(guī)定，該辦法第二十一條規(guī)定：“已婚婦女戶籍未遷移的，婚前所在地應(yīng)當(dāng)保留其戶籍”。第二十三條規(guī)定：“農(nóng)村在劃分責(zé)任田、宅基地、分配土地征用補(bǔ)償款、集體企業(yè)收益和享受其他福利待遇等方面，婦女享有與男子平等的權(quán)利?；楹竽蟹降脚郊衣鋺艋蛘吲綉艨谖催w出原籍的(含其家庭成員)，享有與當(dāng)?shù)卮迕裢鹊臋?quán)利”。
由上述地方性法規(guī)可以看出，各地政府對于“外嫁女”的土地征收補(bǔ)償款的受益權(quán)，是明確予以保護(hù)的，而且基本是以戶口以及是否履行集體成員義務(wù)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是遺憾的是，上述法規(guī)均未對侵害“外嫁女”土地權(quán)益所需承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致法律法規(guī)無法真正落實(shí)。
二、司法保護(hù)層面
面對立法上的缺失及實(shí)際案件的逐年增長，從最高人民法院到各省高院，均出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。雖然起初對于是否受理都有不同的認(rèn)識，但隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的增加以及國家政策的明確，對此類案件的也逐漸形成共識，首先是從不受理、有條件受理到全面受理，其次是指導(dǎo)規(guī)范的內(nèi)容也愈加細(xì)則。
首先從最高院的各類復(fù)函中，均可以看出對于征地補(bǔ)償款的性質(zhì)，法院的認(rèn)識也有一個反復(fù)的過程，也即從民事案件—行政案件---民事案件，經(jīng)過這樣的過程，也體現(xiàn)了我國法院對土地物權(quán)糾紛性質(zhì)的認(rèn)知過程。2001年最高法院研究室對廣東省高級法院所作的《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》(法研[2001]51號)認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與其成員之間的收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬于平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。該復(fù)函將土地權(quán)益的糾紛認(rèn)定為民事案件性質(zhì)。為各地法院的審理提供的依據(jù)。但很快2002年，最高法院立案庭對浙江省高級法院《關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的請示》所作的答復(fù)(2002民立他字第4號)認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決”。法院根據(jù)此答復(fù)不受理該類民事案件。而由當(dāng)事人循行政途徑解決，解決不了的，方可按行政案件起訴。
這樣兩份完全相反的性質(zhì)認(rèn)定，使土地權(quán)益糾紛案件的處理過程顯得模糊而不確定，也是土地物權(quán)性質(zhì)認(rèn)定上的一種反復(fù)。為了厘清模糊地帶，2005年由最高人民法院審判委員會通過，自2005年9月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：(一)承包合同糾紛;(二)承包經(jīng)營權(quán)糾紛;(三)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛;(四)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛;(五)承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛”。
通過該司法解釋進(jìn)一步為此類糾紛的性質(zhì)進(jìn)行了最終的明確，也就是將上述土地權(quán)益糾紛納入到民事案件的受理范圍。但是該解釋同時也認(rèn)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第(一)項規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會”，因而沒有在解釋中對此重大事項作出規(guī)定。
上述答復(fù)、司法解釋作出之后，為各級法院及當(dāng)事人掃清了一定的障礙，各級法院受理“外嫁女”土地權(quán)益糾紛案件逐漸增多。但是最高院的答復(fù)及解釋同樣也只是厘清了受理程序上的障礙，對于具體的認(rèn)定條件等均未做明確，而且對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題，到現(xiàn)在也沒有得到解決。故部分高級人民法院就專門為審理此類案件制定了指導(dǎo)意見。
這些地方指導(dǎo)意見，主要是在解決土地糾紛案件中將“外嫁女”作為特殊問題進(jìn)行單列，如《安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》就通過明確 “外嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，來保障其土地權(quán)益。該意見規(guī)定：“對于‘外嫁女’雖未取得嫁入地集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶籍，但已經(jīng)脫離嫁出地集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活的，應(yīng)當(dāng)具有嫁入地集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對于嫁入城市的婦女，如果其沒有取得非農(nóng)業(yè)戶籍，應(yīng)視為具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。……對于離婚、喪偶的婦女不論其戶籍是在嫁出地，還是已遷入嫁入地現(xiàn)又回嫁出地生活的，均應(yīng)以現(xiàn)戶籍所在地確定其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”。
同時，也有部分地區(qū)，由于“外嫁女”土地糾紛案件突出，所以出臺了專門的指導(dǎo)意見。如2010年海南省高院出臺的《關(guān)于處理“外嫁女”請求分配集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償糾紛案件若干問題的意見》即著重解決了包括成員資格認(rèn)定等問題，主要包括：一、認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)問題——該意見規(guī)定：“認(rèn)定‘外嫁女’是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格的標(biāo)準(zhǔn)包括：1.‘外嫁女’的戶籍在征地補(bǔ)償方案確定時是否仍在原集體經(jīng)濟(jì)組織;2.征地補(bǔ)償方案確定時‘外嫁女’是否仍在原集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際生產(chǎn)或生活;3.‘外嫁女’是否仍以原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障。”
二、“外嫁女”不具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時處理的方法——該意見規(guī)定：“經(jīng)審理，征地補(bǔ)償方案確定時‘外嫁女’已不具備原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，判決駁回其訴訟請求”。
三、征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)——該意見規(guī)定：“‘外嫁女’具備原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，應(yīng)當(dāng)與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員均等分配征地補(bǔ)償款，但被征地農(nóng)戶適當(dāng)多分的除外”。
通過上述司法解釋、指導(dǎo)意見，對于“外嫁女”的土地權(quán)益保障提供了明確的司法救濟(jì)途徑及標(biāo)準(zhǔn)，是對相關(guān)法律法規(guī)對于婦女平等權(quán)及土地權(quán)益保障的落實(shí)及明確。但是我們也應(yīng)該看到，在土地物權(quán)制度沒有得到進(jìn)一步完善、相應(yīng)基層自治公約失范情況嚴(yán)重的情況下，簡單地依靠司法救濟(jì)，很難將婦女土地權(quán)益保護(hù)真正落到實(shí)處。特別是涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織及其他集體成員利益的補(bǔ)償款分配問題上，單純依賴司法救濟(jì)途徑，可能矛盾無法化解，而使沖突更加劇烈。
第三章 農(nóng)村外嫁女土地征收補(bǔ)償款不平等獲益因素分析
農(nóng)村地權(quán)制度對于土地集體所有的規(guī)定，沒能明確地權(quán)主體，而地權(quán)代行主體的濫權(quán)或不作為也造成了地權(quán)沖突。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行制定的“村規(guī)民約”又強(qiáng)化了地權(quán)沖突，但目前的司法救濟(jì)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致“外嫁女”正當(dāng)?shù)耐恋匮a(bǔ)償款獲益權(quán)受損。
第一節(jié) 農(nóng)村地權(quán)沖突引致的平等權(quán)受損
根據(jù)前文所述，我國農(nóng)村土地集體所有這一特殊的主體構(gòu)造以及農(nóng)戶承包經(jīng)營這一運(yùn)行機(jī)制的結(jié)合，決定了土地流轉(zhuǎn)過程必然存在中集體地權(quán)與農(nóng)民社員權(quán)的沖突以及農(nóng)民個體之間的權(quán)利沖突。
集體地權(quán)與農(nóng)民社員權(quán)的沖突的成因首先是由于土地物權(quán)的權(quán)利主體模糊，集體地權(quán)的土地物權(quán)集體所有的特性使得集體與農(nóng)民在權(quán)屬關(guān)系上很模糊。村民委員會、村民小組作為村民自治組織，以集體成員的名義代行地權(quán)，但這“實(shí)質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制[⑦]”。在權(quán)利主體缺位的情況下，必然導(dǎo)致對集體成員權(quán)益保護(hù)的缺位。雖然理論上“自然人加入團(tuán)體雖然對其他成員的現(xiàn)有財產(chǎn)權(quán)利必然有所損害，但其他成員卻對新成員的加入沒有否決的權(quán)利[⑧]。”但是實(shí)際上由于地權(quán)主體的缺位，“外嫁女”由于其集體成員的地位因?yàn)榛榧薅贿吘壔斐闪瞬粌H她們嫁入的男方集體經(jīng)濟(jì)組織沒有相應(yīng)的制度設(shè)計來保障其成員權(quán)，而且她們原先所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織還有意剝奪其相關(guān)的權(quán)益，從而擴(kuò)大其他成員的利益邊界。
農(nóng)民個體之間的權(quán)利沖突的存在是由于以戶為單位的家庭承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶內(nèi)形成事實(shí)上的共有關(guān)系，而家庭成員的因法律行為或法律事件而發(fā)生的變動則必然會導(dǎo)致共有財產(chǎn)分割需求的發(fā)生。農(nóng)村女性因婚嫁、離異等原因發(fā)生家庭關(guān)系變動時，其要求分割原屬農(nóng)戶的土地或者按份額獲得相關(guān)土地權(quán)益均很難獲得實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致其合法固有的土地權(quán)益收到侵害。這一方面是土地權(quán)益的共同共有無法明確分割，另一方面也有我國農(nóng)村傳統(tǒng)思想的影響。無論是在我國哪個地區(qū)，“重男輕女”的傳統(tǒng)觀念均普遍存在，很多農(nóng)村集體成員并不把外嫁或離婚的婦女當(dāng)作本集體的成員，一般均按傳統(tǒng)觀念認(rèn)為婦女的土地利益只能依附父親、丈夫等男性成員。且目前的農(nóng)村土地登記的現(xiàn)實(shí)也大多是將家庭成員承包的土地是登記在男性戶主名下，而農(nóng)村集體的土地權(quán)益分配同樣登記在男性戶主的名下。“在這種情況下，一旦家庭破裂，以家庭為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體分紅等家庭財產(chǎn)的分割，便非常不利于農(nóng)村婦女，她們爭取分割承包土地及權(quán)益的權(quán)利要比男性困難得多[⑨]”。
第二節(jié) “村規(guī)民約”
為了推行農(nóng)村基層民主自治的憲政理念，有效推行村民自治，目前我國學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)上均將訂立村規(guī)民約作為一種民間自治的良好的方式而加以推崇，“但是已經(jīng)有學(xué)者注意到村規(guī)民約所體現(xiàn)的社區(qū)利益和國家所推崇的社會秩序之間的差距和矛盾[⑩]”。這里所謂的差距和矛盾主要指村規(guī)民約與法律法規(guī)之間的矛盾，也包括村規(guī)民約中所可能存在的某些封建思想糟粕與追求社會和諧平等的科學(xué)發(fā)展觀之間的矛盾。
之所以存在這些差距和矛盾，主要成因包括如下：
一、通過村規(guī)民約可以為分配土地權(quán)益提供便利及合法性依據(jù)
“外嫁女”如果原屬于較為富裕的集體經(jīng)濟(jì)組織，那么其可能不愿將戶籍遷入較為貧困的夫家農(nóng)村集體組織，而是將戶口留在娘家;反之，她們則更為傾向于遷入夫家，這也是其獲得更多利益和保障的合理選擇。但是無論如何，均可能加劇集體經(jīng)濟(jì)組織人多地少的矛盾，集體經(jīng)濟(jì)組織必然對這種現(xiàn)象進(jìn)行控制，而村規(guī)民約是最直接也是最容易獲得合法性依據(jù)的方式。而且對出嫁女而言，集體組織內(nèi)部的男性成員以及和在本村婚嫁的媳婦則是她們需面對的利益對立集體，如果“外嫁女”要分得土地征收補(bǔ)償費(fèi)，就必將影響到他們的既得利益;而這個集體一般占據(jù)著集體組織的大部分的行政管理權(quán)利乃至于集體輿論。所以，在制定涉及土地權(quán)益的村規(guī)民約時，集體組織的管理者以及上述利益集體為了自己的利益以及管理的便利，往往可以投票通過將“外嫁女”排斥在分配土地或補(bǔ)償款范圍之外的方案。而集體組織或其中的成員往往也認(rèn)為這些方案是經(jīng)過投票表決，并得到三分之二村民或村民代表贊同的，充分尊重了廣大村民的意愿。正是通過這種大多數(shù)人的決議來否定少數(shù)人的權(quán)利，從而剝奪了“外嫁女”等少數(shù)群體的合法土地權(quán)益?！稇椃ā贰ⅰ锻恋爻邪ā返确煞ㄒ?guī)對平等權(quán)的規(guī)定更是難以全面落實(shí)。
二、封建傳統(tǒng)意思影響村規(guī)民約制訂過程
因?yàn)殚L期封建文化的浸淫，無論是真正由村民決議的還好由領(lǐng)導(dǎo)包辦的“村規(guī)民約”，其中傳統(tǒng)文化糟粕往往揮之不去。“男尊女卑”、“嫁出去的女兒，潑出去的水”等傳統(tǒng)封建思想在農(nóng)村具有深厚的影響，并成為利用“村規(guī)民約”損害“外嫁女”權(quán)益的思想基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)村婦女整體素質(zhì)不高，女性意識和依法維權(quán)觀念淡薄，法律知識缺乏，往往自己的合法權(quán)益受到侵犯，還認(rèn)為是合理合法的。
三、村規(guī)民約制訂過程失范，而相應(yīng)的法律監(jiān)督缺失
對于村規(guī)民約的地位，是由《中華人民共和國村民委員會組織法》予以確認(rèn)的，這也從某種意義上推動了基層民主的發(fā)展?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”第二十四條規(guī)定：“村民委員會決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。” 盡管第二十條同時規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”對于村規(guī)民約的監(jiān)督和制約方面，該法的規(guī)定就存在缺位。
依照《立法法》的監(jiān)督原則，一般接受備案機(jī)關(guān)與上報備案機(jī)關(guān)之間均存在領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系，如省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)須報全國人大常委會備案等。這樣如果接受備案的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)報備的規(guī)范性法律文件存在違法違規(guī)情形，則由相應(yīng)的機(jī)關(guān)直接予以改變或者撤銷。然而，《村委會組織法》并未規(guī)定對違法違規(guī)的村規(guī)民約的變更或者撤銷程序。目前，各基層自治組織報備村規(guī)民約的工作基本按相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行。但是由于其都是經(jīng)村民大會或者村民代表大會通過的，所以即便上級機(jī)關(guān)要求對違法違規(guī)的村規(guī)民約責(zé)令改正，但村民委員會收到通知后，“拒不召開村民代表大會，責(zé)令改正的決定也因此被擱置一旁，而違法的村規(guī)民約依然大行其道[11]。”這樣違法違規(guī)，忽略了 “依法”限制的村規(guī)民約在目前的征地補(bǔ)償案例中隨處可見，而其又反過來助長了集體經(jīng)濟(jì)組織及部分集體成員侵犯“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配權(quán)等合法權(quán)益的亂象。
正是村規(guī)民約，導(dǎo)致國家的立法權(quán)限被泛化到了基層自治組織，在其執(zhí)行過程中必然導(dǎo)致的法律秩序不可避免地異化變形?；鶎幼灾谓M織的管理組以及普通成員對法律的理解達(dá)不到國家預(yù)設(shè)的高度，再加上目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等有關(guān)部門對村規(guī)民約的監(jiān)督、管理機(jī)制不完善，導(dǎo)致了大量違法違規(guī)的村規(guī)民約成為制約“外嫁女”征地補(bǔ)償款受益權(quán)的成因。
第三節(jié)司法救濟(jì)
隨著公民法律意識的提高，對于自身權(quán)益遭受侵害的“外嫁女”，尋求司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，成為其較為有效、較為直接的一條救濟(jì)途徑。從海南三亞市法院受理“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配糾紛案件數(shù)量就可見一斑：“該院于2008年共收此類案38件，2009年收案則達(dá)228件，增長率500%。而到2010年1至9月就收案411件[12]”。
但是從我國的社會實(shí)際來看，處理“外嫁女”等邊緣群體的土地征收糾紛，不是一個單純的法律問題，而且涉及到社會行政管理等方面的問題。在此類案件中“由于法律的滯后性、審判的被動性，法院在其中能夠起到的作用是十分有限的[13]，很多個案中，即使法院作出了對‘外嫁女’有利的判決，由于判決涉及全村村民的利益，執(zhí)行起來難度較大”。以廣州市番禺區(qū)的相關(guān)案件為例，在該區(qū)南村鎮(zhèn)下轄的塘步東村、陳邊村、官堂村等集體組織的大幅土地被征收后，上述組織的“外嫁女”與村委會之間因征地補(bǔ)償款分配問題接連發(fā)生糾紛，番禺區(qū)政府進(jìn)在行政復(fù)議程序中對于符合補(bǔ)償分配規(guī)定的“外嫁女”，要求集體經(jīng)濟(jì)組織將補(bǔ)償款發(fā)給“外嫁女”，該區(qū)法院維持了上述行政復(fù)議決定，但鮮有村委會自動履行判決。由于征地補(bǔ)償款的分配直接關(guān)系到其他集體組織成員的切身利益，法院的執(zhí)行工作遇到了重重阻力。最后迫于現(xiàn)實(shí)情況，還是由該鎮(zhèn)黨委及政府專門派人下到各集體經(jīng)濟(jì)組織，通過座談，講解法律規(guī)定，宣傳國家政策，做通集體組織成員的思想工作。方才保證了該鎮(zhèn)大多數(shù)村委會履行法院判決，向各自的“外嫁女”發(fā)放征地補(bǔ)償款。
另外，由上文所述我國現(xiàn)有法律法規(guī)、司法解釋等對“外嫁女”保障及救濟(jì)的現(xiàn)狀來看，我國在立法上就沒有對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛能否作為民事案件受理設(shè)立一個權(quán)威、明確的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。而最高法院的答復(fù)和司法解釋之間又存在某種程度的沖突。這些司法程序上的模糊地帶無疑造成了法院在處理“外嫁女”征地補(bǔ)償糾紛上的困難。另外，各地高院出臺的指導(dǎo)意見，也都各有特色及側(cè)重，這也造成了司法審判標(biāo)準(zhǔn)的不一。
第四章 農(nóng)村外嫁女平等獲取土地征收補(bǔ)償款路徑探討
根據(jù)上文的論述，目前保障農(nóng)村“外嫁女”在土地補(bǔ)償款受益過程中獲得平等對待，根本途徑在于調(diào)和農(nóng)村地權(quán)的沖突，其次是規(guī)范農(nóng)村基層自治行為，特別是加強(qiáng)對“村規(guī)民約”的法律審查，最后是要加強(qiáng)司法救濟(jì)，其中重點(diǎn)就是對集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的確認(rèn)。當(dāng)然，解決“外嫁女”的征地補(bǔ)償款受益問題，是一個社會綜合治理的過程，單靠某一方面往往無法達(dá)到公平、公正的效果，所以只有在各個方面的合力作用下，方可達(dá)至目標(biāo)。
第一節(jié)調(diào)和農(nóng)村地權(quán)沖突
目前農(nóng)村地權(quán)沖突的在于物權(quán)的權(quán)利主體模糊與缺失，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組及農(nóng)戶等多級主體多級所有權(quán)主體，造成集體土地權(quán)屬不清，矛盾突出。而這樣造成土地流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租等過程中，土地權(quán)益的名義主體即農(nóng)戶的權(quán)益與土地流轉(zhuǎn)的溢價已無直接的關(guān)系，這樣不僅不能保護(hù)農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益，甚至?xí)罐r(nóng)戶失去生存的保障，出現(xiàn)大批失地且無社會保障的農(nóng)民。而“外嫁女”等又是屬于權(quán)益較易受侵害的邊緣農(nóng)民群體，其情況更不容樂觀。根據(jù)目前全國各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，解決土地權(quán)益糾紛的地權(quán)主體問題，是解決土地糾紛案件的根本所在。
一、完善征地補(bǔ)償款直接發(fā)放機(jī)制
前文提及，集體土地雖為集體所有，但是權(quán)利卻是由村委會、村民小組等代寫主體來行使。在征地補(bǔ)償款分配過程中，集體土地所有權(quán)的代行主體正是因?yàn)槠湔莆罩a(bǔ)償款的分配權(quán)，從而可以違反甚至無視法律法規(guī)，通過各種手段截留、扣除本應(yīng)分配給外嫁女的補(bǔ)償款，歸入集體經(jīng)濟(jì)組織再分給其他村民。根據(jù)2010年6月國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，“市縣國土資源部門要按照確定的征地補(bǔ)償安置方案，及時足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)用;應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)的問題。”通過落實(shí)和完善國土資源部的上述規(guī)定，可以減少因補(bǔ)償款發(fā)放程序而造成對“外嫁女”乃至整個失地農(nóng)民團(tuán)體的權(quán)益侵害。但是這主要是一種“治標(biāo)”的辦法，對地權(quán)上沖突無法根本解決。
二、土地權(quán)益份額分割機(jī)制
目前土地確權(quán)過程中，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)是分包到戶，所以決定了同一幅土地上只能存在一個土地承包經(jīng)營權(quán)。而如果家庭發(fā)生變動，比如婦女因出嫁、離婚等原因離開原有家庭時，由于農(nóng)戶家庭所有的土地權(quán)益份額無法劃分，從而造成婦女往往難以要求分割土地及土地上附加的征地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)權(quán)益。對于該類地權(quán)沖突筆者建議可以將分割共有財產(chǎn)的規(guī)則應(yīng)用于土地權(quán)益，根據(jù)家庭成員的數(shù)量，將土地權(quán)益分割到人，對于戶籍未遷入夫家的“外嫁女”可以請求分割原娘家的承包經(jīng)營權(quán)或者要求將原土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為土地債務(wù)，即原家庭其他成員負(fù)有持續(xù)支付給該婦女一定數(shù)額土地出讓金之義務(wù)，同時在發(fā)生征地補(bǔ)償?shù)倪^程中，由其原家庭成員向其支付補(bǔ)償款。從而保證婦女能夠從家庭既有土地中獲得其應(yīng)得的權(quán)益。
三、推行土地股權(quán)經(jīng)營體制
所謂土地股權(quán)經(jīng)營，也即目前“珠三角”、“長三角”等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)某些集體經(jīng)濟(jì)組織推行的土地權(quán)益經(jīng)營方式，主要是從廣東佛山市南海區(qū)開始施行。自1992年起該區(qū)即開始進(jìn)行農(nóng)村土地股份合作制試驗(yàn)，農(nóng)民以土地折價入股所在集體的股份制企業(yè)，所擁有的股權(quán)可以流動、抵押、繼承。該做法類似于浙江省部分縣市執(zhí)行的“股權(quán)量化到戶(人)、提高公共積累”的改革方案，其實(shí)質(zhì)就是將集體土地權(quán)益按一定的標(biāo)準(zhǔn)量化為股份分配到農(nóng)戶(農(nóng)民)，從而完善以土地股權(quán)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償?shù)葯?quán)益分配體制。這樣通過土地權(quán)益入股經(jīng)營，農(nóng)戶的土地股益與土地經(jīng)濟(jì)效益可以保持正比關(guān)系，其土地股權(quán)不會因土地的流轉(zhuǎn)或身份的變更而流失;且婦女在獲得股權(quán)之后，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格將得到明確，且有確定的份額，使其即使在婚嫁之后，繼續(xù)保有其獲取股權(quán)收益的資格，從而保證其土地收益的獲益權(quán)。
總之，要解決集體與農(nóng)民之間以及農(nóng)民個體之間的地權(quán)沖突必須繼續(xù)完善和明確農(nóng)民個體對集體土地的權(quán)利邊界，必須進(jìn)一步加強(qiáng)集體土地的確權(quán)工作，同時建立起更為完善的集體土地所有權(quán)運(yùn)行以及土地征收補(bǔ)償機(jī)制。只有有效地調(diào)和農(nóng)村地權(quán)沖突，方可能從根本上解決農(nóng)村“外嫁女”的權(quán)益保護(hù)問題。
第二節(jié)規(guī)范基層自治行為
針對前文所述的村規(guī)民約泛濫，且有侵害“外嫁女”權(quán)益的現(xiàn)象。應(yīng)完善和強(qiáng)化對村規(guī)民約的法律審查和行政監(jiān)督。目前對于村規(guī)民約等審查機(jī)制尚有待完善，筆者認(rèn)為可以從以下三方面重點(diǎn)進(jìn)行完善：
首先要明確基層政府與基層自治組織的關(guān)系?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情”。一些基層干部認(rèn)為基層政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對于一些帶有宗法色彩、封建色彩乃至于侵犯婦女權(quán)益的村規(guī)民約，不想甚至不敢去糾正。這說明無論是基層政府或是集體經(jīng)濟(jì)組織都對這一問題的認(rèn)識存在誤區(qū)。農(nóng)村基層自治必須在法律許可的范圍內(nèi)行使自治權(quán)，審查、監(jiān)督自治活動與尊重村民自治并非矛盾或沖突。對于村規(guī)民約是否與國家法規(guī)、政策相違背、抵觸，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限，同時也是其應(yīng)履行行政管理義務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政范疇內(nèi)，村民自治理應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理對象。
其次是要及時進(jìn)行村規(guī)民約的法律審核及清理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)會同土地管理部門、司法部門等在村規(guī)民約的制定階段即對其內(nèi)容進(jìn)行審核把關(guān)，對違法違規(guī)的內(nèi)容要進(jìn)行刪改完善后方可提交村民大會或村民代表會議進(jìn)行表決，從源頭上解決村規(guī)民約的違法違規(guī)問題。對于現(xiàn)行的村規(guī)民約要及時清理。對于現(xiàn)行的村規(guī)民約規(guī)定有侵犯婦女等集體成員的合法人身、財產(chǎn)權(quán)利等的，基層政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令該集體組織自行糾正，如果拒不糾正的，應(yīng)當(dāng)通過人大等權(quán)力機(jī)關(guān)宣布其無效。
最后是要強(qiáng)化法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民依法辦事的意識。加強(qiáng)《婦女權(quán)益保障法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)國家法律法規(guī)，特別是有關(guān)“外嫁女”的政策文件等的學(xué)習(xí)和宣傳，統(tǒng)一基層干部及農(nóng)民群眾思想，維護(hù)包括“外嫁女”等邊緣群體合法的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益。
第三節(jié)保障平等地權(quán)的司法程序構(gòu)想
由于法律法規(guī)的不盡完善，對于“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配問題，目前來講比較直接，而且較為權(quán)威的救濟(jì)手段還是需要通過加強(qiáng)法院的能動司法救濟(jì)手段，積極化解矛盾。對于目前“外嫁女”征地補(bǔ)償款分配糾紛，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面統(tǒng)一或明確審判標(biāo)準(zhǔn)：
首先是明確判別“外嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。上文已經(jīng)闡述過，就“外嫁女”的問題來說，基礎(chǔ)問題是農(nóng)村土地確權(quán)，其核心問題是如何確定“外嫁女”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》就認(rèn)為，這一問題屬于《立法法》規(guī)定全國人大常委會解釋權(quán)范圍，因而沒有在該司法解釋中對此做出規(guī)定。但全國人大常委會又未對此問題作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。
所以建議各地司法機(jī)關(guān)在處理和確認(rèn) “外嫁女”的成員權(quán)時，不能以戶籍作為唯一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，還必須考慮生產(chǎn)、生活實(shí)際情況?！锻恋爻邪ā返谌畻l明確規(guī)定：“出嫁女在夫家未取得土地承包經(jīng)營權(quán)前，在娘家還應(yīng)得到土地承包經(jīng)營權(quán)。”故根據(jù)該法的立法精神，首先明確，只要婦女擁有成員權(quán)資格，就可參加各種收益權(quán)的分配，就應(yīng)當(dāng)分得征地補(bǔ)償款。其次對于“農(nóng)嫁非”的。如果是“農(nóng)嫁非”后，婦女繼續(xù)留在集體經(jīng)濟(jì)組織里生產(chǎn)生活的，應(yīng)當(dāng)保留成員權(quán);如果“農(nóng)嫁非”后，已經(jīng)搬進(jìn)城鎮(zhèn)的，如果婦女未取得城市低保資格，其成員權(quán)就應(yīng)當(dāng)予以保留;第三對于“農(nóng)嫁農(nóng)”的，其戶口遷移到夫家的集體經(jīng)濟(jì)組織，就應(yīng)當(dāng)取得夫家所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán);但如果婦女外嫁以后，戶籍仍留在娘家，但其生產(chǎn)生活已以夫家為主，則筆者認(rèn)為仍應(yīng)取得夫家所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán);第四離婚婦女回本村居住，無論其戶口是否遷回，如果其沒有其他生活來源或保障，應(yīng)認(rèn)定其享有本村成員權(quán)，參與征地補(bǔ)償費(fèi)分配。
其次是加強(qiáng)司法救濟(jì)與行政手段的結(jié)合，互為補(bǔ)充。從“外嫁女”的主觀層面分析，在她們的合法權(quán)益受到侵害時，絕大多數(shù)愿意通過申請政府部門予以解決。根據(jù)中山大學(xué)婦女與性別研究中心法律援助部《關(guān)于廣東農(nóng)村外嫁女問卷調(diào)查報告(二)》顯示，“在被調(diào)查的585名外嫁女中，選擇向當(dāng)?shù)卣蛬D聯(lián)尋求救濟(jì)的有516人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的88.21%。而單獨(dú)或同時選擇尋求法院訴訟的則只占52.8%”。可以看出，“外嫁女”在權(quán)益受到侵害時，其主觀上也更傾向于選擇行政救濟(jì)模式，而司法機(jī)關(guān)主要是被動司法，不告不理。
而從目前各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，單純依靠司法救濟(jì)，往往很難將“外嫁女”的保護(hù)落到實(shí)處，而行政機(jī)關(guān)也就是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在參與落實(shí)“外嫁女”合法權(quán)益保護(hù)方面比更有優(yōu)勢，法院的執(zhí)行工作也只有在行政機(jī)關(guān)的協(xié)助下方能取得了較好的成效。
結(jié)語：
農(nóng)村“外嫁女”這一問題不僅僅涉及土地征收補(bǔ)償問題，還包含有婦女平等權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)認(rèn)定等憲政問題，而且其在我國城市化進(jìn)程中愈演愈烈，社會敏感性強(qiáng)，處理難度大。根據(jù)本文“外嫁女”的土地征收補(bǔ)償收益權(quán)制約因素的分析，最終解決這一問題還需要對我國的農(nóng)村集體地權(quán)進(jìn)行改革，以明確權(quán)利的邊界。另外就是要強(qiáng)化對村規(guī)民約等農(nóng)村自治制度的法律審查，確保法律法規(guī)能夠得到貫徹落實(shí)，最終落實(shí)到司法救濟(jì)途徑上，還是需要各地法院結(jié)合本地特定，出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，或者由最高院出臺司法解釋，通過與行政機(jī)關(guān)的配合，切實(shí)維護(hù)“外嫁女”獲得征地補(bǔ)償款的合法權(quán)利。
溫馨提示:因各地補(bǔ)償?shù)念愋?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一以及征地拆遷的復(fù)雜情況，文章內(nèi)容并不能完全針對您的情況，為節(jié)省您的時間，建議您撥打我們的免費(fèi)律師服務(wù)熱線
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