《征收與補(bǔ)償條例》第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出 房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。” 這就是被媒體歸納為以“司法強(qiáng)拆”替代“行政強(qiáng)拆”的具體條款表述。全面引入法院強(qiáng)制執(zhí)行，其理由聽(tīng)起來(lái)似乎很正當(dāng)——“既然政府是征收主體，作為一方當(dāng) 事人，如果既能決定征收補(bǔ)償，又能決定強(qiáng)制拆遷，那豈不成了既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員了嗎?邏輯上說(shuō)不過(guò)去。所以，以后政府一律要向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷。” [1]可以看出，將“強(qiáng)拆”或者“強(qiáng)制拆遷”這種術(shù)語(yǔ)沿用于此，已經(jīng)不夠準(zhǔn)確了，因?yàn)椤墩魇张c補(bǔ)償條例》已經(jīng)將“拆遷”改為“搬遷”，且第28條的規(guī)定并 不涉及“拆除”的問(wèn)題，而只是一個(gè)是否接受房屋征收決定和是否按照該決定實(shí)施搬遷的問(wèn)題。鑒于此，在這里修正“司法強(qiáng)拆”而使用“司法強(qiáng)制”、“司法強(qiáng)制 搬遷”或者“搬遷的司法強(qiáng)制執(zhí)行”這類(lèi)術(shù)語(yǔ)。對(duì)這一條的準(zhǔn)確理解應(yīng)當(dāng)是，以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制搬遷取代了《拆遷條例》中的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆除和行 政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除。其實(shí)，條例那制定者置諸多不同意見(jiàn)于不顧而在《征收與補(bǔ)償條例》中最終采取了這樣的立法模式，從一開(kāi)始就陷入了權(quán)力配置的錯(cuò) 位及權(quán)利救濟(jì)的困境之中。

首先，在前面討論權(quán)力配置與行政訴訟的關(guān)系時(shí)已有論及，房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域的許多事項(xiàng)其本身并不適合于司法裁判。就該條例第28條的規(guī)定而言，法院進(jìn) 行非訴行政執(zhí)行案件的審查同樣難以避免如此尷尬的局面。具體說(shuō)來(lái)，搬遷的問(wèn)題直接涉及兩個(gè)決定——房屋征收決定和補(bǔ)償決定，要對(duì)是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制搬遷作出正確 判斷，就必須對(duì)這兩個(gè)決定是否合法、合理進(jìn)行全面審查，作出客觀而準(zhǔn)確的判斷。可是，這兩個(gè)決定都是以諸多復(fù)雜的過(guò)程和政策判斷乃至技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范作為支 撐的，要對(duì)其進(jìn)行全面審查、實(shí)體審查和實(shí)際審查，很多情況下與法院本身的屬性不相容，也是目前法院在手段裝備方面所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能及的。換言之，全面審查、實(shí)體 審查和實(shí)際審查在大多情況下是不可行的。那么，只能退而求其次，進(jìn)行合法性審查、程序性審查和書(shū)面審查。舉例來(lái)說(shuō)，假設(shè)房屋征收決定所賴(lài)以為前提的規(guī)劃雖 然合法，但其內(nèi)容本身就是違背科學(xué)規(guī)律的(這需要有系統(tǒng)完整的政策形成過(guò)程來(lái)證成)，而房屋征收決定符合該規(guī)劃，那么，法院進(jìn)行了合法性審查、程序性審查 和書(shū)面審查，其結(jié)果只能是強(qiáng)制搬遷——以所謂公正的程序，完成了不公正權(quán)力的正當(dāng)化轉(zhuǎn)換。誠(chéng)然，人們可以主張，這里可以也應(yīng)當(dāng)引入聽(tīng)證程序?？墒牵秩绾?能夠保證法院通過(guò)聽(tīng)證程序而完成需要系統(tǒng)完整的政策形成過(guò)程來(lái)證成的相關(guān)事項(xiàng)的判斷取舍是正確的呢?更何況，在法院系統(tǒng)內(nèi)全面建構(gòu)相應(yīng)的政策形成判斷系統(tǒng) 是不可能的，即使是可能的，那也是嚴(yán)重的制度資源浪費(fèi)，故而是更可怕的制度性、結(jié)構(gòu)性腐敗，是絕對(duì)不可取的。

其次，基于上述權(quán)力配置的錯(cuò)位，強(qiáng)制搬遷皆依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而人民法院難以確保其自身判斷取舍的全面正確性，又親自實(shí)施強(qiáng)制搬 遷，鑒于目前我國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)的配置狀況，其作為居間裁斷者的定位以及作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障的作用勢(shì)必會(huì)因此而受到影響，法院的形象和權(quán)威也將難 免要因此而受到損毀。[2]

最后，基于上述權(quán)力配置的錯(cuò)位，被強(qiáng)制搬遷的當(dāng)事人要尋求權(quán)利救濟(jì)，將必然地陷入困境。 [3]誠(chéng)然，按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》)第95條規(guī)定，對(duì)于明顯缺乏事實(shí)根 據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)和其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為，法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，這是對(duì)被強(qiáng)制搬遷者的“被動(dòng)的救濟(jì)”。 不過(guò)，該規(guī)定也體現(xiàn)了法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查本身具有一定的界限。

綜上所述，在征收補(bǔ)償領(lǐng)域援用所謂“運(yùn)動(dòng)員、裁判員”邏輯，確立司法強(qiáng)制搬遷制度，恰恰違背了司法權(quán)和行政權(quán)之間科學(xué)的職能劃分規(guī)律，構(gòu)成了“司法強(qiáng)制”(強(qiáng)拆)的悖論，將影響甚至嚴(yán)重?fù)p害法院的形象和權(quán)威，亦將不利于相關(guān)權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。[4]

四、裁執(zhí)分離模式——權(quán)力配置與權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性保障

行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體的行政相對(duì)人不履行其應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者人民法院依法采取行政強(qiáng)制措施，迫使其履行義 務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的活動(dòng)。[5]在我國(guó)這種制度架構(gòu)下，行政機(jī)關(guān)與法院都能夠在相應(yīng)法規(guī)范的授權(quán)下成為行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體，但是，關(guān)于司法權(quán) 和行政權(quán)的關(guān)系，尤其是對(duì)于法院作為行政強(qiáng)制執(zhí)行主體等問(wèn)題，在理論上和實(shí)務(wù)上都存在諸多爭(zhēng)議，需要進(jìn)一步深入探討。

(一)行政執(zhí)行模式與司法執(zhí)行模式

行政執(zhí)行的模式，一般可以分為行政執(zhí)行模式、司法執(zhí)行模式和行政、司法混合執(zhí)行模式。實(shí)質(zhì)上，純粹的排他性的行政執(zhí)行或者司法執(zhí)行基本上是不存在 的， “執(zhí)行模式”之前冠以“行政”或者“司法”，旨在表明該執(zhí)行是有行政或者司法主導(dǎo)的。一般而言，行政執(zhí)行模式也并非完全排除司法執(zhí)行，司法執(zhí)行模式也并非 完全排除行政執(zhí)行。從世界范圍來(lái)看，采取司法執(zhí)行模式的國(guó)家或者地區(qū)為數(shù)不多，大多數(shù)國(guó)家或者地區(qū)采取的是行政執(zhí)行模式。[6]中國(guó)則被劃歸較少實(shí)行混合 模式的國(guó)家或者地區(qū)之列。

所謂行政執(zhí)行模式，是對(duì)行政主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行制度的簡(jiǎn)稱(chēng)，指當(dāng)私人拒絕履行公法上的義務(wù)時(shí)，原則上由行政機(jī)關(guān)自行運(yùn)用強(qiáng)制執(zhí)行力迫使義務(wù)人履行義務(wù)或 者達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)的制度模式。這種模式以尊重行政主體的優(yōu)越性為前提，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的高效運(yùn)行，推崇公共利益優(yōu)先的法律觀念。例如德國(guó)、日本等大 陸法系國(guó)家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度架構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行占據(jù)主導(dǎo)地位。“行政機(jī)關(guān)無(wú)需借助法院就可以有所作為。行政行為就是行政執(zhí)行的充分基礎(chǔ)。而行 政機(jī)關(guān)不需要法院的執(zhí)行名義。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)依法作出行政行為，作出以前要履行保障行政行為合法性與合目的性的程序，而行政行為在行政執(zhí)行前已接受法院的監(jiān) 督，所以按照德國(guó)人的理解，行政執(zhí)行時(shí)通常不再需要法院的參與。”[7]行政主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行制度下主要由行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，但并非行政機(jī)關(guān)承擔(dān)全部的 強(qiáng)制執(zhí)行，而是也存在例外地由法院承擔(dān)執(zhí)行的情形，例如，將金錢(qián)債權(quán)的執(zhí)行權(quán)授予法院。在日本學(xué)者看來(lái)，“只有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的執(zhí)行，才能稱(chēng)之為行政執(zhí)行; 若由法院實(shí)施的執(zhí)行，則應(yīng)稱(chēng)之為司法執(zhí)行。理論上雖然并不排除司法執(zhí)行的可能性，但司法執(zhí)行的情形只是整個(gè)行政執(zhí)行制度的例外，是對(duì)行政執(zhí)行的一種補(bǔ) 充。”[8]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1998年通過(guò)的新《行政執(zhí)行法》，便改變了舊法將金錢(qián)給付義務(wù)案件移送法院強(qiáng)制執(zhí)行的做法，由“法務(wù)部”設(shè)立的“行政執(zhí)行 處”專(zhuān)職執(zhí)行。[9]該模式有利于行政效率提高，節(jié)省國(guó)家資源，確保行政權(quán)與司法權(quán)各安其位，各司其職;但是，該模式容易導(dǎo)致行政專(zhuān)斷，從而損害私人權(quán) 益。為了使該模式能夠揚(yáng)長(zhǎng)避短，更好地保護(hù)私人的合法權(quán)益，德日等國(guó)家的強(qiáng)制執(zhí)行制度中便設(shè)置了一套完整的程序機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)行過(guò)程加以控 制。例如在德國(guó)，行政執(zhí)行原則上都要經(jīng)過(guò)行政法院的審查，但“行政行為具有確定力后對(duì)其合法性不得再提出異議。法院的審查對(duì)象是法律對(duì)執(zhí)行程序和具體強(qiáng)制 方法規(guī)定的具體要求”。[10]

所謂司法執(zhí)行模式，是對(duì)司法主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行制度的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指當(dāng)私人不履行行政義務(wù)時(shí)，除了法律特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)施有限的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情形外，行政 機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制義務(wù)人履行該義務(wù)，只能通過(guò)法院以頒布執(zhí)行令等方式促使義務(wù)人履行義務(wù)的制度模式。這種模式以尊重司法權(quán)優(yōu)位為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益優(yōu)先，私人 利益未經(jīng)法院審查不得被剝奪，推崇正當(dāng)程序的法律觀念。例如美國(guó)、英國(guó)等普通法系國(guó)家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度架構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)所作出的行政決定，如果義務(wù)人拒 絕履行，則原則上必須依賴(lài)法院的支持，經(jīng)由司法程序來(lái)強(qiáng)制當(dāng)事人履行行政義務(wù)。[11]司法執(zhí)行模式下也不完全排除行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行，只是它處于一 種補(bǔ)充性的地位。[12]該模式下的大部分執(zhí)行案件需經(jīng)過(guò)法院審查才能予以執(zhí)行，有利于督促行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎作出行政決定，行政行為在執(zhí)行前經(jīng)過(guò)司法審查也在 客觀上賦予了相對(duì)人“被動(dòng)的救濟(jì)”;在關(guān)于公共利益的緊急情況下賦予行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行權(quán)，也有利于行政機(jī)關(guān)更好地維護(hù)公共秩序，進(jìn)行必要的社會(huì)管理。另一 方面，該模式下的大部分行政執(zhí)行案件需通過(guò)司法程序執(zhí)行，周期較長(zhǎng)，耗費(fèi)司法資源較多，也影響行政管理的效能。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，該模式對(duì)法官的要求較 高，很多行政決定涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性以及行政裁量等問(wèn)題，要求法官具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，也需要從法律上設(shè)置相應(yīng)的制度以配合司法執(zhí)行。[13]在這種意義 上，針對(duì)我國(guó)房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域的非訴行政執(zhí)行案件的審查，須在提升法官素養(yǎng)和相關(guān)制度改革上下大力氣。

行政執(zhí)行模式和司法執(zhí)行模式各有其利弊，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，架構(gòu)起適當(dāng)?shù)某绦驒C(jī)制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，以規(guī)制行政執(zhí)行過(guò)程，防范執(zhí)行行為可能造成的不法侵害，便成為構(gòu)建合理的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的重點(diǎn)和難點(diǎn)課題。

(二)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式認(rèn)知

關(guān)于我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，有人基于《行政訴訟法》及相關(guān)法律規(guī)范的表述，將其歸納為“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例 外”，[14]且這種觀點(diǎn)已為許多人所接受。在行政執(zhí)行權(quán)力的配置問(wèn)題上，學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍存在過(guò)于強(qiáng)調(diào)制約行政權(quán)，而主張將行政執(zhí)行權(quán)力全面賦予法院的 傾向。這種主張反映在《征收與補(bǔ)償條例》中，形成了權(quán)力配置錯(cuò)位和權(quán)利救濟(jì)困境的悖論，進(jìn)而引發(fā)了人們對(duì)如何科學(xué)配置征收與補(bǔ)償領(lǐng)域中行政權(quán)力和司法權(quán)力 問(wèn)題的濃厚興趣。我一直認(rèn)為，從法律解釋學(xué)的角度看，僅從《行政訴訟法》第66條并不能得出“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例 外”的結(jié)論[15]，并明確主張應(yīng)當(dāng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還行政機(jī)關(guān)。[16]這種主張所勾勒出的權(quán)力配置圖式，雖然在房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄉ匣菊也坏綄?shí) 證性支持，但是，在后來(lái)的行政強(qiáng)制立法工作中逐漸得到支持。“制度的發(fā)生、形成和確立都是在時(shí)間的流逝中完成的，是在無(wú)數(shù)人的歷史活動(dòng)中形成的。制度是人 類(lèi)活動(dòng)的產(chǎn)物，是演化的產(chǎn)物。”[17]要消解《征收與補(bǔ)償條例》上權(quán)力配置錯(cuò)位和權(quán)利救濟(jì)困境，需要對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置展開(kāi)深入的理論研究和制度分 析，甚至對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)本身的屬性和作用展開(kāi)系統(tǒng)而深入的研究[18]，而這種研究如果能結(jié)合《行政強(qiáng)制法(草案)》有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定展開(kāi)，或許是 不錯(cuò)的路徑選擇。這樣的路徑選擇，對(duì)于完成從科學(xué)配置權(quán)力的角度展開(kāi)系統(tǒng)深入的理論研究這一行政法學(xué)人的使命來(lái)說(shuō)，也具有重要的素材提供和視角拓展等支撐 性作用。

我國(guó)法律對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置，既有行政機(jī)關(guān)自身有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定[19]，亦有只能由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定[20]，還有既 可由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，也可由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的制度安排[21]。其中，《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體 行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”這被公認(rèn)為我國(guó)法律關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行模式最集中也是最 具依據(jù)性的表述。此外，還有不少行政法規(guī)也對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配進(jìn)行了規(guī)定，而《若干問(wèn)題的解釋》第87條則為司法權(quán)和行政權(quán)的協(xié)調(diào)運(yùn)作提供了具體的規(guī) 則。簡(jiǎn)言之，法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行;當(dāng)法律法規(guī)同時(shí)賦予行政機(jī)關(guān)與人民法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)被賦予執(zhí)行選擇 權(quán)，由其選擇是自行強(qiáng)制執(zhí)行還是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;法律、法規(guī)沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的[22]，由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。至于行政機(jī)關(guān) 與人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域誰(shuí)占主導(dǎo)，則主要取決于法律法規(guī)的實(shí)際授權(quán)情況。因而只能立足于現(xiàn)有行政立法及實(shí)踐狀況得出結(jié)論，而不宜謹(jǐn)以涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行的 法規(guī)范數(shù)量上的比例來(lái)作出判斷。[23]

當(dāng)時(shí)“行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，缺少必要的執(zhí)行機(jī)構(gòu);行政執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法觀念不夠高;權(quán)力濫用的現(xiàn)象比較嚴(yán)重;行政管理的‘管理色彩’ 比較濃厚，其觸接的領(lǐng)域既廣泛又深入，但卻缺少有效的內(nèi)外監(jiān)督”[24]。于是，便不得不借助司法機(jī)關(guān)的力量來(lái)協(xié)助行政行為的具體實(shí)現(xiàn)。制度的形成總是立 足于現(xiàn)實(shí)的需要。一方面基于對(duì)行政權(quán)濫用的擔(dān)憂，另一方面抱有通過(guò)司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行介入對(duì)私人給予更多權(quán)利保護(hù)的希冀，這種行政強(qiáng)制執(zhí)行制度安排具有一定的 現(xiàn)實(shí)存在合理性，并且也在改革開(kāi)放過(guò)程中發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。然而，隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)和權(quán)利觀念的張揚(yáng)，尤其是行政管理活動(dòng)的日益多樣化與專(zhuān)業(yè) 化，使得現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式所隱含的弊端便日益顯現(xiàn)出來(lái)：相當(dāng)部分的行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，一方面降低了行政管理效率，另一 方面也挫傷了部分行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)的積極性，“從而出現(xiàn)了大量的不作為的情況”;[25]“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并不適用行政訴訟程序，因此無(wú) 法將行政強(qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)化為法院對(duì)自己判決的執(zhí)行。”[26]法院角色錯(cuò)位，往往會(huì)使行政相對(duì)人對(duì)法院的公正形象產(chǎn)生疑慮，從而影響了司法權(quán)威，大量的行政執(zhí) 行任務(wù)占據(jù)了寶貴的司法資源，使法院不堪重負(fù);也不利于行政相對(duì)人尋求救濟(jì)。 [27]我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度急需進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

(三)司法裁判、行政執(zhí)行、裁執(zhí)分離模式的建構(gòu)

1、《行政強(qiáng)制法(草案)》審議過(guò)程中司法權(quán)與行政權(quán)的博弈

《征收與補(bǔ)償條例》將搬遷的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)全面地賦予法院，這種權(quán)力配置模式是不可取的，在實(shí)踐層面也必將面臨諸多難以破解的課題。與之形成鮮明對(duì)照的 是，《行政強(qiáng)制法(草案)》試圖對(duì)分散的行政強(qiáng)制制度作出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的行使予以統(tǒng)一規(guī)制，并逐漸呈現(xiàn)出還權(quán)于行政機(jī)關(guān)的動(dòng)向。這種動(dòng)向?qū)τ谄?解《征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于搬遷的司法強(qiáng)制之悖論，具有重要的借鑒意義。

在《行政強(qiáng)制法(草案)》三審稿所設(shè)置的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式下，法院基本退出了行政決定的實(shí)際執(zhí)行。除了金錢(qián)債權(quán)案件由法院執(zhí)行外，其他由行政機(jī)關(guān)申 請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，法院僅行使審查權(quán)，作出裁定之后交由行政機(jī)關(guān)委托其他組織執(zhí)行，從而確立了司法裁判、行政執(zhí)行、裁執(zhí)分離的模式。[28]這是立法 者在行政強(qiáng)制執(zhí)行模式選擇上所作出的有益探索。不過(guò)，《行政強(qiáng)制法(草案)》(三審稿)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)，依然囿于將權(quán)力收歸權(quán)力機(jī)關(guān)、收歸中央便 能夠約束權(quán)力濫用的認(rèn)識(shí)論，在第13條明確規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。”“法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法 院強(qiáng)制執(zhí)行。”[29]并專(zhuān)設(shè)第四章和第五章分別對(duì)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行作出了程序性規(guī)定，第59條將非訴行政執(zhí)行案件按照?qǐng)?zhí)行標(biāo) 的的不同劃分為金錢(qián)給付義務(wù)案件與排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)案件，針對(duì)后者創(chuàng)設(shè)了司法和行政裁執(zhí)分離模式：“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行金錢(qián)給付義務(wù) 案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院予以執(zhí)行。”“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)案件，裁定執(zhí)行的，由行政機(jī)關(guān)委托沒(méi)有利害關(guān)系的其 他組織代履行;必要時(shí)，人民法院可以派員到場(chǎng)監(jiān)督。”概言之，對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，除了金錢(qián)給付義務(wù)的執(zhí)行申請(qǐng)仍由法院裁定并執(zhí)行外，法 院不再參與到具體的執(zhí)行過(guò)程中，而是僅對(duì)申請(qǐng)的行政行為進(jìn)行審查，以裁定是否允許強(qiáng)制執(zhí)行，具體的執(zhí)行則交由行政機(jī)關(guān)委托其他組織去實(shí)施。這樣規(guī)定突破了 法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行裁定并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的“裁執(zhí)合一”模式，將大部分行政執(zhí)行的實(shí)際實(shí)施權(quán)還給行政機(jī)關(guān)，在確立行政主導(dǎo)執(zhí)行模式的同時(shí)，以行政 機(jī)關(guān)委托其他組織實(shí)施的制約機(jī)制，為該模式下具體實(shí)施工作的客觀公正性和可接受性提供了較好的注腳。

與《行政強(qiáng)制法(草案)》三審稿所確立的上述裁執(zhí)分離模式相比較，《行政強(qiáng)制法(草案)》四審稿在還權(quán)于行政機(jī)關(guān)方面更進(jìn)了一步，呈現(xiàn)出強(qiáng)制拆違法 院“退位”的動(dòng)向。四審稿取消了三審稿關(guān)于強(qiáng)制拆違建筑過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的代履行和“除法律另有規(guī)定”的規(guī)定，直接規(guī)定：對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需 要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除;當(dāng)事人逾期不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。 [30]四審稿這種立法上的價(jià)值取舍動(dòng)態(tài)雖然尚未以該草案獲得通過(guò)成為法律而得到實(shí)定法上的支持，雖然仍會(huì)有人對(duì)這種動(dòng)向持有擔(dān)憂或者異議，但是，不能否 認(rèn)的是，它足以表明立法者的視野中已經(jīng)將有關(guān)權(quán)力配置問(wèn)題擺在了注重事物本身規(guī)律性的次元，這對(duì)于《征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于搬遷“司法強(qiáng)制”的悖論破解，具 有重要的啟示性意義。至少應(yīng)當(dāng)對(duì)照這種立法上的價(jià)值取舍動(dòng)態(tài)，對(duì)搬遷“司法強(qiáng)制”進(jìn)行相應(yīng)的制度配置，建構(gòu)相應(yīng)的支撐機(jī)制，比如說(shuō)，專(zhuān)門(mén)針對(duì)這里的行政機(jī) 關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)計(jì)一種法院裁判、行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制的裁執(zhí)分離模式。

2、裁執(zhí)分離模式的價(jià)值和意義

圍繞改革我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)行模式的問(wèn)題，人們提出了諸多思路[31]，而我一直以來(lái)主張的是行政執(zhí)行模式。在參與行政強(qiáng)制立法的過(guò)程中，針對(duì)《行政強(qiáng)制法 (草案)》中行政權(quán)與司法權(quán)的博弈，我總結(jié)出“裁執(zhí)分離”模式，認(rèn)為該模式對(duì)于完善現(xiàn)行制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政強(qiáng)制領(lǐng)域的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理配置的目的，具有較大 的可持續(xù)性，因而應(yīng)當(dāng)是該領(lǐng)域立法模式的首要選擇，也應(yīng)當(dāng)成為我們?cè)诜课菡魇张c補(bǔ)償領(lǐng)域拓展搬遷司法強(qiáng)制執(zhí)行的相應(yīng)配套機(jī)制之重要參考。

行政強(qiáng)制執(zhí)行本應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)能范疇，是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。正確地把握政府的角色定位，科學(xué)地配置和規(guī)范各類(lèi)權(quán)力尤其是強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，才能 盡可能地做到既不影響城鎮(zhèn)化、工業(yè)化乃至現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，又切實(shí)維護(hù)好被征收人的合法權(quán)益，同時(shí)防止極少數(shù)人“以鬧取利”。[32]本來(lái)，行政主體的自 行強(qiáng)制權(quán)是行政法承認(rèn)行政主體優(yōu)越地位的重要內(nèi)容之一，它與行政主體的支配權(quán)(包括命令權(quán)和形成權(quán))和行政行為的公定力共同構(gòu)成了行政主體的優(yōu)越地位。 [33]行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)是決定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬的基本因素，“行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性一致，總比二者相異的配置順暢。” [34]而與此同時(shí)，對(duì)行政效率與人權(quán)保障的價(jià)值取向，一國(guó)行政權(quán)力行使?fàn)顩r，國(guó)情與法律傳統(tǒng)等因素也對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置起著重要的制約作用。鑒于對(duì) 行政權(quán)力被濫用的警戒，導(dǎo)入司法裁判和行政執(zhí)行相結(jié)合的裁執(zhí)分離模式，在理論上和實(shí)踐層面皆具有較強(qiáng)的可支持性。

根據(jù)行政行為的公定力與執(zhí)行力原理，由行政機(jī)關(guān)對(duì)自己作出的行政決定加以實(shí)現(xiàn)也是應(yīng)有之義。對(duì)于像房屋征收與補(bǔ)償?shù)染哂休^強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和政策 性的領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，更適合于由行政專(zhuān)業(yè)人員具體執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)還給行政機(jī)關(guān)，這更符合行政法原理與行政運(yùn)作規(guī)律，有助于行政效率的提高，也有 助于制度資源的節(jié)約;將裁判權(quán)留給法院，將法院的裁判定位于合法性、程序性審查的層面，有助于法院發(fā)揮其對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約作用，克服行政執(zhí)行模式所固 有的弊端，又不至于使得法院勉為其難地進(jìn)行超出其能力所及范圍的合理性、實(shí)體性判斷。法院的審查行為與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為相分離，有助于使法院從大量的執(zhí) 行任務(wù)中解脫出來(lái)，從而居于更超脫的中立者的地位，又有助于使行政機(jī)關(guān)恪盡職守，依法履職，實(shí)現(xiàn)行政、司法準(zhǔn)確定位，行政、司法各司其職，行政、司法制約 均衡的權(quán)力配置狀態(tài)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這種理想狀態(tài)，關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)完善法院對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行申請(qǐng)的審查程序，使得法院審查既具有司法執(zhí)行模式的靈魂，有效阻止違 法的房屋征收決定等進(jìn)入執(zhí)行程序，又能夠尊重行政裁量和立法裁量，較大限度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)政策裁量方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域的給付行政健康發(fā) 展。

結(jié) 語(yǔ)

在現(xiàn)代國(guó)家，日常行政管理中的大多數(shù)義務(wù)都應(yīng)當(dāng)實(shí)際上也是由義務(wù)人自覺(jué)履行。這是國(guó)家和社會(huì)之所以能夠成立并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。這種自覺(jué)履 行，可能是自愿的，也可能是由于某種形式的“被迫”，但是，其表現(xiàn)出的是一種溫和而自覺(jué)的行為。不過(guò)，當(dāng)法規(guī)范直接確定的或者行政主體基于相關(guān)法規(guī)范所確 定的義務(wù)得不到義務(wù)人自覺(jué)履行時(shí)，行政強(qiáng)制執(zhí)行便成為了必要。行政主體為保障行政管理的順利進(jìn)行，通過(guò)依法采取強(qiáng)制手段迫使拒不履行行政義務(wù)的相對(duì)方履行 義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)，這就是行政強(qiáng)制執(zhí)行制度;行政主體出于維護(hù)社會(huì)秩序或者保護(hù)私人(公民)生命、健康、人身和財(cái)產(chǎn)安全的需要，乃至為了 獲得行政上信息的需要，而對(duì)(私人)相對(duì)方的人身或者財(cái)產(chǎn)采取緊急性、及時(shí)性或者臨時(shí)性強(qiáng)制措施，這就是行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施構(gòu)成了 《行政強(qiáng)制法(草案)》所規(guī)范的行政強(qiáng)制的主要內(nèi)容。行政強(qiáng)制是國(guó)家行政管理活動(dòng)中必不可少的手段或者制度，它對(duì)于保障法律、法規(guī)的順利實(shí)施，行政權(quán)力的 有效運(yùn)作乃至社會(huì)秩序、公共利益和個(gè)人利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，都具有十分重要的作用。因此，“在立法政策層面，必須確立復(fù)數(shù)的、多維的視角，要充分認(rèn)識(shí)到， ‘強(qiáng)制’并不僅僅意味著權(quán)利的限制或者剝奪，義務(wù)的設(shè)定或者增加，負(fù)擔(dān)的要求或者賦課，它還意味著對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)或者張揚(yáng)，義務(wù)或者負(fù)擔(dān)的合理化，從而有利 于構(gòu)建和諧社會(huì)。”[35]但是，無(wú)論是行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，一旦發(fā)動(dòng)，對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)其就是侵益性的。所以，在真正采取強(qiáng)制執(zhí)行手段之前，法 規(guī)范所設(shè)置的各個(gè)程序都應(yīng)當(dāng)為行政相對(duì)人自愿履行義務(wù)預(yù)留了足夠的空間，鼓勵(lì)行政相對(duì)人自愿履行行政法上的義務(wù);行政效率的提高并不以犧牲當(dāng)事人權(quán)益為代 價(jià)，程序機(jī)制是制約行政專(zhuān)斷的良方。德國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行法上的這兩種理念，應(yīng)當(dāng)是我們探討我國(guó)房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域行政強(qiáng)制執(zhí)行制度安排時(shí)始終必須牢記的。“行政 程序法和行政執(zhí)行法保證了以強(qiáng)制方式執(zhí)行法律的行政程序的快速和效率。這一行政程序考慮到了尊重個(gè)人自由，并確保法律穩(wěn)定性、適度性以及通過(guò)程序和法院保 護(hù)公民權(quán)利。”

行政強(qiáng)制法涉及到行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間以及其他各相關(guān)方面的權(quán)力配置之設(shè)置、調(diào)整或者重構(gòu)，各方在立法過(guò)程中博弈不斷，從立法政策的角度來(lái)看，這 本是一個(gè)無(wú)可非議的問(wèn)題。不過(guò)，如果是因?yàn)?ldquo;該法旨在加強(qiáng)對(duì)公權(quán)的限制、控制和規(guī)范，這影響到有關(guān)執(zhí)法部門(mén)、執(zhí)法者的利益，從而必然會(huì)遇到各種有形或無(wú)形 的阻力”，上來(lái)剖析這種阻力，并在制度上探索相應(yīng)的消解之策，便是不可等閑視之的、理論界與實(shí)務(wù)界共同面臨的重要課題了。在這層意義上，對(duì)于《征收與補(bǔ)償 條例》所確立的“司法強(qiáng)制”模式，須結(jié)合司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系來(lái)進(jìn)行相關(guān)輔助、配套機(jī)制的架構(gòu)。無(wú)論是從科學(xué)的權(quán)力配置論出發(fā)，還是從征收補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性及 權(quán)利救濟(jì)的充分性考慮，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)都不應(yīng)當(dāng)由法院排他性地行使，而應(yīng)當(dāng)最終將其還給行政主體，這應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的方向;鑒于在過(guò)去的歲月里行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán) 力被濫用的情況，加之房屋拆遷領(lǐng)域曾經(jīng)發(fā)生了較多的權(quán)利侵害事件，甚至構(gòu)成了社會(huì)不穩(wěn)定的因素，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)全部賦予行政主體或許還存在難以避免的弊 端或曰負(fù)面效應(yīng)，故而應(yīng)當(dāng)考慮權(quán)力制衡與效率的兼顧，除了將行政強(qiáng)制執(zhí)行的判斷權(quán)賦予法院外，還應(yīng)當(dāng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體實(shí)施權(quán)留給行政主體，這種司法裁 判、行政執(zhí)行、裁執(zhí)分離模式，當(dāng)是該領(lǐng)域較為理想的權(quán)力配置狀態(tài)。