城市房屋拆遷中的程序分析
2014-04-16 11:18???作者：administrator???瀏覽次數(shù)：次???分享到：
近年來(lái)隨著城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位的不斷增強(qiáng)，城市建設(shè)在規(guī)模、力度、速度上不斷增強(qiáng)擴(kuò)張，拆遷的規(guī)模也隨之急劇膨脹，拆遷所導(dǎo)致的政府、拆遷人、被拆遷人間的利益沖突日益激烈，所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題和矛盾受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。利益沖突較有效的解決方式是為其建章立制，因此，還需要特別法律程序的規(guī)制。程序是法治的核心，作為一種制度性的監(jiān)控機(jī)制，程序的實(shí)質(zhì)是要求主體權(quán)力的運(yùn)用與程序預(yù)定的階段、步驟、方式保持同步、協(xié)調(diào)與對(duì)應(yīng)，以對(duì)公共權(quán)力行為的合理性和效率性進(jìn)行有效的監(jiān)控。而在拆遷制度完善中，規(guī)范拆遷程序就有了特別的意義。
一、城市房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)分析
法律關(guān)系是法律所確認(rèn)和調(diào)整的社會(huì)生活關(guān)系，是法律關(guān)系的主體或法律人格之間基于一定的法律事實(shí)而形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。房屋拆遷法律關(guān)系是規(guī)范城市房屋拆遷的基本制度，對(duì)于拆遷法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)識(shí)決定了相關(guān)程序制度的設(shè)計(jì)。城市房屋拆遷關(guān)系的性質(zhì)學(xué)界從不同的角度給出了各自的解釋：有從拆遷的用途上將拆遷分為公益和商業(yè)拆遷，拆遷行為同時(shí)具有行政與民事雙重性質(zhì)[1];有將拆遷作為純粹民事行為研究[2]，也有將拆遷作為行政行為研究的[3];我國(guó)《物權(quán)法》將拆遷歸入行政征收的范疇。對(duì)于城市拆遷性質(zhì)理解不同，其所適用的程序也各異。本文的觀點(diǎn)是將其作為行政行為，主要是基于以下分析：
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，拆遷是政府基于公共利益的需要收回土地使用權(quán)的行為，這一過(guò)程涉及的當(dāng)事人為：政府與土地使用人(被拆遷人)。兩者之間的關(guān)系是土地使用關(guān)系，根據(jù)“房地一致”原則，政府在收回被拆遷人的土地使用權(quán)時(shí)，必須將土地上的房屋所有權(quán)一同收回，并給予補(bǔ)償，政府收回土地使用權(quán)與今后誰(shuí)獲得這塊土地使用權(quán)沒(méi)有直接關(guān)系。因此，在城市房屋拆遷中，拆遷人并不直接參與拆遷，誠(chéng)如《城市房屋拆遷條例》中所規(guī)定的，拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償并直接拆遷房屋，那應(yīng)該是另一種法律關(guān)系即政府與拆遷人的土地使用權(quán)出讓關(guān)系。政府將收回的土地使用權(quán)再出讓給拆遷人，同樣根據(jù)“房地一致”原則，拆遷人獲得了土地使用權(quán)及其上的房屋所有權(quán)，拆遷人拆除房屋可以看作是對(duì)自己房屋的處分行為。如果循著這一思路去考查現(xiàn)有的房屋拆遷，可以發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題。
《城市房屋拆遷條例》中規(guī)定的拆遷程序是：拆遷人先是提出申請(qǐng)，必須附五證;然后由房屋拆遷主管部門審查，報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn);再由房屋拆遷主管部門核發(fā)許可證后向被拆遷人發(fā)布拆遷公告;在公告規(guī)定的期限內(nèi)由拆遷人和被拆遷人就補(bǔ)償簽訂協(xié)議;完成以上程序后才能實(shí)施拆遷。[4]從中可以發(fā)現(xiàn)的悖論是：首先政府在沒(méi)有收回土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的情況下就轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，拆遷人在沒(méi)有獲得土地使用權(quán)的情況下，國(guó)家就授權(quán)拆遷人去處分另一個(gè)合法權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)，這不僅于民法的基本所有權(quán)制度相違背，同時(shí)也與憲法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定沖突;其次，本應(yīng)由政府與被拆遷人簽訂有關(guān)的補(bǔ)償安置協(xié)議，而法律將這一權(quán)利義務(wù)直接賦予了拆遷人，在行政拆遷中拆遷人不具有這一主體資格;最后，因?yàn)椴疬w的行政主導(dǎo)性，在整個(gè)過(guò)程中被拆遷人始終處于被動(dòng)狀態(tài)，本應(yīng)體現(xiàn)的拆遷權(quán)對(duì)房屋所有權(quán)尊重的利益博弈過(guò)程，也因?yàn)槌绦虻牟灰?guī)范而不復(fù)存在。
正是對(duì)房屋拆遷性質(zhì)的誤解，導(dǎo)致了政府法律關(guān)系的錯(cuò)位和程序的不規(guī)范，助長(zhǎng)了拆遷的隨意性和土地增值利益分配沖突的極端化。因此，應(yīng)當(dāng)循著城市房屋拆遷程序的正當(dāng)性規(guī)范拆遷行為，用程序去規(guī)范拆遷中各方地位的不平等和在利益分配博弈中被拆遷人的利益損失。
如果說(shuō)拆遷基于公共利益需要國(guó)家收回土地使用權(quán)，但對(duì)于房屋所有權(quán)卻是一種權(quán)利讓渡，國(guó)家如何正當(dāng)?shù)厝〉盟袡?quán)，體現(xiàn)的是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。2001 年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)被拆遷人的權(quán)利保護(hù)向前邁了一大步。例如規(guī)定按照被拆遷房屋的區(qū)位、用途、面積等進(jìn)行補(bǔ)償。但矛盾并沒(méi)有減少反而不斷激化，根本原因在于對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償的一系列基本法律問(wèn)題，如拆遷補(bǔ)償的基本原則、拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償程序設(shè)計(jì)和司法救濟(jì)程序等，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，很大程度上遵循了依政府意志為主或唯一意志的思路?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第8 條規(guī)定房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作;第9 條規(guī)定拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內(nèi)，實(shí)施房屋拆遷;第15 條規(guī)定拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。法律將拆遷的主動(dòng)權(quán)給付了拆遷人，沒(méi)有為被拆遷人留下提出異議的空間。因此，從保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的角度應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇院蛷?qiáng)制拆遷從程序上進(jìn)行規(guī)范。
(一)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程序分析
補(bǔ)償是拆遷中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拆遷中的沖突大部分是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分歧。我國(guó)法律對(duì)于補(bǔ)償是以“合理”補(bǔ)償為原則，但何為“合理”補(bǔ)償卻沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際拆遷中補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有很大的出入。世界各國(guó)對(duì)拆遷的補(bǔ)償都規(guī)定了補(bǔ)償原則，而且應(yīng)該是公平、充分、合理和及時(shí)的。如美國(guó)憲法第5 修正案規(guī)定：“任何人不得非經(jīng)正當(dāng)法律程序被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)，私人財(cái)產(chǎn)非經(jīng)公平補(bǔ)償不得加以征收作公共使用”;《法國(guó)公用征收法典》第一部分第一編：補(bǔ)償金額必須包括由于公用征收生產(chǎn)的全部直接地、物質(zhì)的和確定的損失在內(nèi)。[10]德國(guó)在征收不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，則應(yīng)根據(jù)自由交換時(shí)的通常支付價(jià)格確定，如同聯(lián)邦最高法院的生動(dòng)表述，補(bǔ)償金額可以購(gòu)買到同樣數(shù)量和質(zhì)量的財(cái)產(chǎn)，從而平衡被征收人的損失。[11]1949 年德國(guó)《基本法》第14 條第2 款規(guī)定：剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許，剝奪所有權(quán)只能依據(jù)法律或者根據(jù)法律的原因進(jìn)行，而且該法律必須對(duì)損害賠償?shù)姆绞胶痛胧┯兴?guī)定。該損害賠償必須在對(duì)公共利益和當(dāng)事人的利益進(jìn)行公平衡量之后確定，對(duì)于損害賠償?shù)慕痤~有爭(zhēng)議時(shí)可以向地方法院提起訴訟。[12]可以看出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)于合理補(bǔ)償往往以市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，等量的財(cái)產(chǎn)獲得等量的價(jià)格。市場(chǎng)的價(jià)格確定首先是雙方當(dāng)事人在補(bǔ)償價(jià)格上能達(dá)成一致，在協(xié)議不能時(shí)才采取其它的救濟(jì)途徑。然而，操作中被拆遷人在拆與不拆、補(bǔ)償多少問(wèn)題上根本無(wú)法左右，往往以拆遷公告中所說(shuō)的標(biāo)準(zhǔn)為“合理”標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上標(biāo)準(zhǔn)形成的單方性很難得到產(chǎn)權(quán)人的滿意，標(biāo)準(zhǔn)太高導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，太低又損害產(chǎn)權(quán)人的利益。所以，在設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以由拆遷的雙方當(dāng)事人基于自己的利益訴求進(jìn)行博弈，最終的結(jié)果往往是達(dá)到利益的最優(yōu)化。如若博弈不能達(dá)到最優(yōu)或僵持沒(méi)有結(jié)果(如某一方通過(guò)拖延時(shí)間達(dá)到補(bǔ)償目的)，可以就此進(jìn)入訴訟程序，由法院最終做出裁決。而這一程序可以安排在聽證完成拆遷的正當(dāng)性判斷之后，再進(jìn)行補(bǔ)償訴訟程序，沒(méi)有拆遷的正當(dāng)性就無(wú)所謂補(bǔ)償。這樣既避免了拆遷中的矛盾，也節(jié)約了訴訟成本。另外，在我們的拆遷補(bǔ)償規(guī)定中，除了可以給予金錢補(bǔ)償之外，還可以通過(guò)實(shí)物的方式即安置來(lái)進(jìn)行。如果以實(shí)物為補(bǔ)償，可能使整個(gè)拆遷時(shí)間更加延長(zhǎng)，因?yàn)榘仓脮?huì)增加不安定性和不確定性，雙方的分歧會(huì)增加。隨著房屋市場(chǎng)化的深入，貨幣化的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是拆遷中的首選，程序簡(jiǎn)單，利益明確。
(二)強(qiáng)制拆遷的程序分析
政府對(duì)拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定以后，就可以和產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行交易，也可以將自己在拆遷補(bǔ)償合同中對(duì)房屋所有人的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給拆遷人。我國(guó)現(xiàn)行法律就是這樣運(yùn)做的，實(shí)際補(bǔ)償義務(wù)人是拆遷人，這一轉(zhuǎn)讓是通過(guò)法律規(guī)定完成的，并以公告為轉(zhuǎn)讓的形式要件。政府為了保證拆遷人有履行能力，規(guī)定其將補(bǔ)償安置資金事前存入銀行，并以銀行的資金證明為保證。至此，拆遷人的拆遷就是在合法的行使自己的權(quán)利，如果此時(shí)房屋占有人拒絕拆遷，可以請(qǐng)求法院強(qiáng)制進(jìn)行。但如果拆遷人沒(méi)有對(duì)被拆遷人進(jìn)行合理補(bǔ)償，履行義務(wù)，被拆遷人可以行使抗辯權(quán)，拒絕拆遷人的拆遷，政府不可以強(qiáng)制拆遷。因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，雙方是平等民事關(guān)系，一方不履行義務(wù)，另一方可以在對(duì)等的范圍內(nèi)對(duì)抗對(duì)方的權(quán)利，以此來(lái)保障自己的利益。所以，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17 條規(guī)定的強(qiáng)制拆遷程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，不是政府部門強(qiáng)制拆遷或政府部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷，而是在符合條件的情況下，由拆遷人自行申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷。
結(jié)語(yǔ)
房屋拆遷權(quán)的局限性和危險(xiǎn)性在于其容易被濫用，因?yàn)槲覀兪峭恋毓兄?，在拆遷中所涉及的不僅僅是法律規(guī)范，還有很多的政策因素，政策的靈活性更增加了拆遷行為的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在房屋成為我國(guó)公民最主要的財(cái)產(chǎn)的情況下，對(duì)于因城市發(fā)展需要而放棄產(chǎn)權(quán)的公民來(lái)講，公正的程序保障和最小化的拆遷損失應(yīng)當(dāng)是最基本的要求，法治所要求的不是消除房屋拆遷行政權(quán)而是其行使應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)?shù)某绦颉?br />
(一)“公共利益”認(rèn)定的程序正當(dāng)性
對(duì)于公民個(gè)人而言，房屋不僅是其最重要的財(cái)產(chǎn)，也是其安身立命之所在，是人格尊嚴(yán)的重要載體，所謂“無(wú)恒產(chǎn)便無(wú)恒心”。憲法規(guī)定了保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)途徑。房屋拆遷實(shí)際上是行政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突。“從拆遷權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)的對(duì)等性，或者從效力方面講，拆遷權(quán)應(yīng)該在房屋產(chǎn)權(quán)之后，而不應(yīng)該是我們目前設(shè)定的拆遷權(quán)效力大于房屋產(chǎn)權(quán)，這是國(guó)家整個(gè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系完善與否和公平與否的一個(gè)重要體現(xiàn)”。[5]因此，對(duì)于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制必須在法律的規(guī)定下，以公共利益為基礎(chǔ)。凡是確立了公用征收制度的國(guó)家，憲法及民法都無(wú)一例外將公共需要明確為征收的目的。
如德國(guó)的《建設(shè)法典》等。“政府征地行為之限于公共項(xiàng)目之需，且是否屬于公益性征地的標(biāo)準(zhǔn)為：是否以營(yíng)利為目的。”[6]對(duì)于公共利益，我國(guó)學(xué)界使用了不同概念，有公共使用、公共目的、公共福祉等，對(duì)公共利益不僅有不同使用，更存在對(duì)公共利益的誤解：一方面以城市開發(fā)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展將公共利益與商業(yè)利益混同，模糊了兩者的界限;另一方面，將部分拆遷戶的利益當(dāng)作“社會(huì)發(fā)展的成本”和必要的犧牲，從而使拆遷具有了正當(dāng)性。
社會(huì)公共利益是人們?cè)谌粘Ｉ钪兴w會(huì)到的、不專屬于任何具體的個(gè)人但每個(gè)人都享有的、不可缺少的利益形態(tài)。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第3 條規(guī)定：“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡。”換句話說(shuō)第3 條可以看作是我國(guó)拆遷中公共利益的實(shí)際判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上公共利益在各國(guó)都是一個(gè)很難具體規(guī)定的概念，但它又是現(xiàn)代社會(huì)首先維護(hù)的利益，因此，公正的實(shí)現(xiàn)公共利益必須經(jīng)由正當(dāng)程序的判斷，使正當(dāng)利益制度化。法國(guó)將征收的程序分為行政程序和司法程序，行政程序解決征收的正當(dāng)性，司法程序解決補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性。在美國(guó)，政府的征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)程序的法律規(guī)定。例如美國(guó)世貿(mào)中心大樓征地案就是界定公共利益的典型案例。
1962 年美國(guó)港務(wù)局依據(jù)授權(quán)對(duì)世貿(mào)中心大樓附近的幾百戶商家進(jìn)行征收，因?yàn)閷?duì)公共利益的認(rèn)定產(chǎn)生分歧，官司最后打到最高法院，大法官的意見是該地段毗鄰華爾街和紐約港，是美國(guó)乃至于世界經(jīng)濟(jì)的象征，世貿(mào)中心大樓的修建將會(huì)給紐約乃至美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更大繁榮，這是幾百家商鋪所不能做到的，因此，判定對(duì)土地進(jìn)行征收。[7]我國(guó)城市拆遷中諸多問(wèn)題的出現(xiàn)，一方面是公共利益界定不清，更主要是因?yàn)槌绦蛉笔А?shí)體法在發(fā)展中所遇到的問(wèn)題往往可以在程序法中解決，因?yàn)槌绦蚍ㄍ瑯泳邆渑c實(shí)體法相對(duì)等的獨(dú)立價(jià)值，具有左右甚至決定實(shí)體法內(nèi)容的重要地位[5]因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立確定公共利益的程序機(jī)制。
(二)“土地征收權(quán)”行使的正當(dāng)程序分析
程序是法律得以正常運(yùn)行，權(quán)利得以救濟(jì)的重要保障。沒(méi)有程序的公正就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的公正。依據(jù)前述對(duì)征收法律關(guān)系的分析，征收僅涉及兩方的利益即政府與房屋所有權(quán)人或使用人，征收的過(guò)程是雙方利益的博弈過(guò)程，只有在信息充分的情況下才能實(shí)現(xiàn)公正的意思，即便在商業(yè)化的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，只要協(xié)議的雙方意思一致，轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)同樣會(huì)使雙方的利益較大化，實(shí)現(xiàn)利益交換的公正性。因此，無(wú)論是公共利益的征收還是純商業(yè)行為交換，都應(yīng)依意思的充分表達(dá)為必要條件，即在信息對(duì)稱的情況下由被拆遷人做出同意與否的意思表示，或是對(duì)拆遷理由的正當(dāng)性進(jìn)行判斷。
所以，確保每一個(gè)利益集團(tuán)都有充分的話語(yǔ)權(quán)來(lái)表達(dá)自己的意圖就成為拆遷公正與否的標(biāo)準(zhǔn)，程序機(jī)制的設(shè)計(jì)尤其應(yīng)當(dāng)以被拆遷人的意思實(shí)現(xiàn)為主，拆遷中政府是強(qiáng)勢(shì)一方，制度應(yīng)向弱者傾斜。國(guó)外的有關(guān)拆遷立法規(guī)定了以下步驟：1.預(yù)先通告;2.政府對(duì)拆遷的房屋進(jìn)行評(píng)估;3. 向被拆遷方送交評(píng)估報(bào)告并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約，被拆遷方可以提出反要約;4.召開聽證會(huì)，如果被拆遷方對(duì)政府的拆遷提出質(zhì)疑，可以提起司法訴訟，如果法院支持被拆遷方的訴訟，政府就應(yīng)放棄拆遷意圖;5.如果就安置補(bǔ)償數(shù)額達(dá)不成協(xié)議，為了不影響公共利益，政府可以預(yù)先向法庭支付適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，并可以請(qǐng)求法院在最終判決前取得拆遷權(quán);6.判決生效后，政府在一定時(shí)間內(nèi)支付補(bǔ)償金，取得被拆遷房屋的拆遷權(quán)進(jìn)行拆遷。[8]我國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的相關(guān)規(guī)定，程序的設(shè)計(jì)以被拆遷人的參與為核心，通過(guò)公告、聽證與司法程序等設(shè)計(jì)使雙方可以在這些平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)較好的溝通，其中以聽證為主要規(guī)制中心。
聽證源于英美法的自然公正原則，行政法上的聽證是指行政機(jī)關(guān)為了合理、有效地制作和實(shí)施行政決定，公開舉行由全部當(dāng)事人參加的聽證會(huì)，聽證的目的在于廣泛地聽取各方面的意見，通過(guò)公開、合理的意見形式，將行政決定建立在合法適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，避免違法或不當(dāng)?shù)男姓Q定給行政相對(duì)人帶來(lái)不利或不公的影響。[9]房屋拆遷聽證過(guò)程就是對(duì)政府征收的必要性、正當(dāng)性進(jìn)行論證的過(guò)程，而這必要性和正當(dāng)性的論證，就體現(xiàn)了法律對(duì)房屋所有人的財(cái)產(chǎn)尊重，通過(guò)雙方利益的博弈過(guò)程，使得各方的意愿得以很好的表達(dá)，避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而引發(fā)的拆遷難問(wèn)題。正如一位學(xué)者所言：雖然實(shí)體性差別在一定程度上會(huì)影響弱者對(duì)社會(huì)的態(tài)度，但是，就心理而言，他們對(duì)不公正程序的反應(yīng)會(huì)比對(duì)不利分配結(jié)果的反應(yīng)更為強(qiáng)烈、頻繁。所以，我國(guó)的拆遷應(yīng)當(dāng)遵守以下順序：1.拆遷人將自己的土地使用申請(qǐng)?zhí)峤徽块T，同時(shí)政府將拆遷意思進(jìn)行公告，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定公告的方式和持續(xù)時(shí)間，保證被拆遷人知情權(quán);2.政府根據(jù)城市規(guī)劃對(duì)拆遷人的申請(qǐng)進(jìn)行審議，同時(shí)著手聽證，聽證不以被拆遷人的申請(qǐng)為前提;3. 聽證應(yīng)當(dāng)確立被拆遷人的意思表達(dá)規(guī)則、共同意思形成規(guī)則，是以絕對(duì)多數(shù)還是以相對(duì)多數(shù)為被拆遷人的一致意思;4. 聽證的決定借鑒美國(guó)的案卷“排它性”原則，即行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證會(huì)的案卷做出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒(méi)有論證的事實(shí)為依據(jù)，否則，做出的決定無(wú)效;5.當(dāng)事人對(duì)聽證裁決不服，可以起訴，由法院做出最終的裁決，在法院做出最終裁決之前，政府不能強(qiáng)制對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行拆遷，否則構(gòu)成侵權(quán);6.被拆遷人拒絕執(zhí)行法院的判決，拆遷可以被法院強(qiáng)制執(zhí)行。
(三)適當(dāng)介入公益訴訟程序
另外，為了控制行政拆遷權(quán)的膨脹，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大法院受案范圍，完善行政訴訟制度的同時(shí)，創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度。公益訴訟起源于羅馬，公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，依據(jù)專門的司法程序，以自己的名義向法院提起訴訟，以制止違法行為，維持正常經(jīng)濟(jì)秩序的活動(dòng)。公益訴訟是公民參與國(guó)家管理的一種方式，公益訴訟承認(rèn)和確立了公民對(duì)公共事務(wù)的訴訟權(quán)利，將公民的權(quán)利納入到司法程序中。通常而言，國(guó)家是公共利益的代表，但公共利益和國(guó)家利益的內(nèi)容并不完全一致，因此，當(dāng)公共利益與國(guó)家利益發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)家會(huì)首先考慮自身的利益，導(dǎo)致社會(huì)公共利益因?yàn)橹黧w缺位而受影響。這一點(diǎn)在目前經(jīng)營(yíng)城市的拆遷中尤為突出，權(quán)力在職務(wù)的掩蓋下更有欺騙性。因此，在拆遷程序中設(shè)計(jì)公益訴訟，在一定程度上會(huì)糾正拆遷的非正當(dāng)性。至于如何設(shè)計(jì)公益訴訟的主體人格，正如我們給出的定義，可以是任何組織和個(gè)人，因?yàn)槭菫楣怖?，是為每一個(gè)不特定人的利益，所以，主體的廣泛性有助于這一制度作用的發(fā)揮。
三、補(bǔ)償程序正當(dāng)性分析
對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償是國(guó)家因收回土地使用權(quán)而產(chǎn)生的對(duì)被拆遷人房屋所有權(quán)及使用期限內(nèi)的土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是國(guó)家。而法律及學(xué)界對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都將拆遷人作為補(bǔ)償主體。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第5 條規(guī)定，城市房屋拆遷補(bǔ)償是指拆遷人在拆遷時(shí)對(duì)拆遷范圍內(nèi)被拆除房屋的所有權(quán)人所有的房屋及其附屬物，依法采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償?shù)男问浇o予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。這種將拆遷人作為補(bǔ)償主體的制度在很大程度上弱化了被拆遷人的利益，使得被拆遷人對(duì)于房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)化為對(duì)拆遷人的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，其對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利效力大大降低，增加了獲得補(bǔ)償?shù)牟淮_定性與不安全性。現(xiàn)實(shí)中，大量的事例表明了拆遷制度中重“拆遷”而輕“補(bǔ)償”，這是導(dǎo)致拆遷難的最根本的癥結(jié)所在，這就大大增加了公眾的對(duì)立情緒。費(fèi)安玲教授在談到有關(guān)各國(guó)征收的程序時(shí)，提出無(wú)論征收分為幾個(gè)階段，補(bǔ)償金的給付應(yīng)當(dāng)是先于征收完成。也就是說(shuō)，在沒(méi)有對(duì)被拆遷人進(jìn)行完全補(bǔ)償之前是不能對(duì)其進(jìn)行拆遷的。
溫馨提示:因各地補(bǔ)償?shù)念愋?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一以及征地拆遷的復(fù)雜情況，文章內(nèi)容并不能完全針對(duì)您的情況，為節(jié)省您的時(shí)間，建議您撥打我們的免費(fèi)律師服務(wù)熱線
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