淺析城市房屋拆遷中程序
2014-04-16 11:10???作者：administrator???瀏覽次數(shù)：次???分享到：
淺析城市房屋拆遷中程序
房屋拆遷權(quán)的局限性和危險性在于其容易被濫用，因?yàn)槲覀兪峭恋毓兄?，在拆遷中所涉及的不僅僅是法律規(guī)范，還有很多的政策因素，政策的靈活性更增加了拆遷行為的風(fēng)險。因此，在房屋成為我國公民最主要的財(cái)產(chǎn)的情況下，對于因城市發(fā)展需要而放棄產(chǎn)權(quán)的公民來講
一、城市房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)分析
法律關(guān)系是法律所確認(rèn)和調(diào)整的社會生活關(guān)系，是法律關(guān)系的主體或法律人格之間基于一定的法律事實(shí)而形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。房屋拆遷法律關(guān)系是規(guī)范城市房屋拆遷的基本制度，對于拆遷法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)識決定了相關(guān)程序制度的設(shè)計(jì)。城市房屋拆遷關(guān)系的性質(zhì)學(xué)界從不同的角度給出了各自的解釋：有從拆遷的用途上將拆遷分為公益和商業(yè)拆遷，拆遷行為同時具有行政與民事雙重性質(zhì)[1];有將拆遷作為純粹民事行為研究[2]，也有將拆遷作為行政行為研究的[3];我國《物權(quán)法》將拆遷歸入行政征收的范疇。對于城市拆遷性質(zhì)理解不同，其所適用的程序也各異。本文的觀點(diǎn)是將其作為行政行為，主要是基于以下分析：
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，拆遷是政府基于公共利益的需要收回土地使用權(quán)的行為，這一過程涉及的當(dāng)事人為：政府與土地使用人(被拆遷人)。兩者之間的關(guān)系是土地使用關(guān)系，根據(jù)“房地一致”原則，政府在收回被拆遷人的土地使用權(quán)時，必須將土地上的房屋所有權(quán)一同收回，并給予補(bǔ)償，政府收回土地使用權(quán)與今后誰獲得這塊土地使用權(quán)沒有直接關(guān)系。因此，在城市房屋拆遷中，拆遷人并不直接參與拆遷，誠如《城市房屋拆遷條例》中所規(guī)定的，拆遷人對被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償并直接拆遷房屋，那應(yīng)該是另一種法律關(guān)系即政府與拆遷人的土地使用權(quán)出讓關(guān)系。政府將收回的土地使用權(quán)再出讓給拆遷人，同樣根據(jù)“房地一致”原則，拆遷人獲得了土地使用權(quán)及其上的房屋所有權(quán)，拆遷人拆除房屋可以看作是對自己房屋的處分行為。如果循著這一思路去考查現(xiàn)有的房屋拆遷，可以發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。
《城市房屋拆遷條例》中規(guī)定的拆遷程序是：拆遷人先是提出申請，必須附五證;然后由房屋拆遷主管部門審查，報(bào)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn);再由房屋拆遷主管部門核發(fā)許可證后向被拆遷人發(fā)布拆遷公告;在公告規(guī)定的期限內(nèi)由拆遷人和被拆遷人就補(bǔ)償簽訂協(xié)議;完成以上程序后才能實(shí)施拆遷。[4]從中可以發(fā)現(xiàn)的悖論是：首先政府在沒有收回土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的情況下就轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，拆遷人在沒有獲得土地使用權(quán)的情況下，國家就授權(quán)拆遷人去處分另一個合法權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)，這不僅于民法的基本所有權(quán)制度相違背，同時也與憲法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定沖突;其次，本應(yīng)由政府與被拆遷人簽訂有關(guān)的補(bǔ)償安置協(xié)議，而法律將這一權(quán)利義務(wù)直接賦予了拆遷人，在行政拆遷中拆遷人不具有這一主體資格;最后，因?yàn)椴疬w的行政主導(dǎo)性，在整個過程中被拆遷人始終處于被動狀態(tài)，本應(yīng)體現(xiàn)的拆遷權(quán)對房屋所有權(quán)尊重的利益博弈過程，也因?yàn)槌绦虻牟灰?guī)范而不復(fù)存在。
正是對房屋拆遷性質(zhì)的誤解，導(dǎo)致了政府法律關(guān)系的錯位和程序的不規(guī)范，助長了拆遷的隨意性和土地增值利益分配沖突的極端化。因此，應(yīng)當(dāng)循著城市房屋拆遷程序的正當(dāng)性規(guī)范拆遷行為，用程序去規(guī)范拆遷中各方地位的不平等和在利益分配博弈中被拆遷人的利益損失。
二、“拆遷許可權(quán)”行使程序正當(dāng)性分析
(一)“公共利益”認(rèn)定的程序正當(dāng)性
對于公民個人而言，房屋不僅是其最重要的財(cái)產(chǎn)，也是其安身立命之所在，是人格尊嚴(yán)的重要載體，所謂“無恒產(chǎn)便無恒心”。憲法規(guī)定了保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但沒有規(guī)定對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)途徑。房屋拆遷實(shí)際上是行政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突。“從拆遷權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)的對等性，或者從效力方面講，拆遷權(quán)應(yīng)該在房屋產(chǎn)權(quán)之后，而不應(yīng)該是我們目前設(shè)定的拆遷權(quán)效力大于房屋產(chǎn)權(quán)，這是國家整個產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系完善與否和公平與否的一個重要體現(xiàn)”。[5]因此，對于對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制必須在法律的規(guī)定下，以公共利益為基礎(chǔ)。凡是確立了公用征收制度的國家，憲法及民法都無一例外將公共需要明確為征收的目的。
如德國的《建設(shè)法典》等。“政府征地行為之限于公共項(xiàng)目之需，且是否屬于公益性征地的標(biāo)準(zhǔn)為：是否以營利為目的。”[6]對于公共利益，我國學(xué)界使用了不同概念，有公共使用、公共目的、公共福祉等，對公共利益不僅有不同使用，更存在對公共利益的誤解：一方面以城市開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展將公共利益與商業(yè)利益混同，模糊了兩者的界限;另一方面，將部分拆遷戶的利益當(dāng)作“社會發(fā)展的成本”和必要的犧牲，從而使拆遷具有了正當(dāng)性。
社會公共利益是人們在日常生活中所體會到的、不專屬于任何具體的個人但每個人都享有的、不可缺少的利益形態(tài)。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第3 條規(guī)定：“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡。”換句話說第3 條可以看作是我國拆遷中公共利益的實(shí)際判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上公共利益在各國都是一個很難具體規(guī)定的概念，但它又是現(xiàn)代社會首先維護(hù)的利益，因此，公正的實(shí)現(xiàn)公共利益必須經(jīng)由正當(dāng)程序的判斷，使正當(dāng)利益制度化。法國將征收的程序分為行政程序和司法程序，行政程序解決征收的正當(dāng)性，司法程序解決補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性。在美國，政府的征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)程序的法律規(guī)定。例如美國世貿(mào)中心大樓征地案就是界定公共利益的典型案例。
溫馨提示:因各地補(bǔ)償?shù)念愋?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一以及征地拆遷的復(fù)雜情況，文章內(nèi)容并不能完全針對您的情況，為節(jié)省您的時間，建議您撥打我們的免費(fèi)律師服務(wù)熱線
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