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又見地方政府違規(guī)征地。據(jù)新華社報道，自2008年以來，河北省廊坊市香河縣打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村的旗號，通過“以租代征”等方式，大規(guī)模 “圈占”耕地。香河縣官員承認違規(guī)、違法占用土地4000多畝。這些被征的土地上哪里去了呢?記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，香河大量耕地被“低價”租用后，經(jīng)政府層層 “包裝”，改變了土地用途，被政府高價“倒賣”給了開發(fā)商用于開發(fā)。
其實，政府低價拿地然后高價倒賣，不是香河的獨創(chuàng)，而是一種比較普遍的做法。香河之所以引發(fā)大家關(guān)注，大概是有兩個因素：第一，違規(guī)的規(guī)模龐大。據(jù)當?shù)剞r(nóng)民舉報，地方政府共違法占用土地1萬多畝，而當?shù)卣姓J的就有4000多畝。根據(jù)《土地管理法》第四十五條規(guī)定，征用這個數(shù)目的土地是需要由國務(wù)院決定的。第二，大規(guī)模的“以租代征”，而不是通過合法的程序征地。
香河縣政府犯了一個低級錯誤。這年頭只要花點工夫，完全可以通過“螞蟻搬家”等方式將這個違法的征地變成一個合法的征地——這是很多地方政府正在做的事。將“以租代征”變?yōu)橹苯拥?ldquo;征地”，那么地方政府就逃避了違法之嫌，但其收入?yún)s未有多大的降低。香河地方領(lǐng)導(dǎo)，卻連這么簡單的事都不愿意做。
其實，地方政府從農(nóng)民手里低價拿地，然后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這并不是新聞，甚至是受法律保護的做法。按照土地管理法的規(guī)定，農(nóng)民獲得的征地補償費是以農(nóng)地的產(chǎn)出計算，而政府出讓的土地是以建設(shè)用地的方式出讓，這意味著兩者之間存在著一個巨大的利差，正是這個利差讓地方政府以極大的熱情去征地。
這一切都緣于中國目前由于土地用途管制所帶來的土地價格雙軌制。1998年修訂的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分級審批限額審批制度，強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的法定效力。該制度設(shè)立的初衷是為了嚴格限制農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，特別是要保護耕地，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實行嚴格控制。但是十多年來的實踐表明，嚴格的土地用途管制制度并沒有保護耕地，但是卻限制了城市的自由發(fā)展。
當城市化進程中的其他資源都是以市場的方式來配置，而土地的資源還是想以計劃的方式來調(diào)整，這注定是不能成功的。
在城市化進程中，不僅僅耕地需要保護，其他建設(shè)用地的需求也需要保護。隨著城市化進程的加快，建設(shè)用地的缺口日益增大。為了獲得地方經(jīng)濟發(fā)展所需要的用地指標，地方政府不得不通過“以租代征”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”和“用地指標交易”等方式獲得所需要的建設(shè)用地。同時，由于土地用途管制制度導(dǎo)致的低廉的征地補償標準，目前的土地用途管制制度也不利于保護農(nóng)民的利益。
為了協(xié)調(diào)耕地和建設(shè)用地的矛盾，必須改變以往以“數(shù)量”為基準的計劃控制，建立一個以“價格”配置為基礎(chǔ)、同時輔以數(shù)量控制的土地交易市場。發(fā)揮價格機制的作用，絕大多數(shù)土地的用途都應(yīng)該由市場來決定其歸屬，這樣有助于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)質(zhì)配置，從而實現(xiàn)耕地和建設(shè)用地的均衡發(fā)展。
首先，要改變基于身份的用途管制制度。目前中國土地的用途管制制度，本質(zhì)上不是基于“用途”的管制，而是基于“身份”的限制：集體所有的土地只能夠用于農(nóng)業(yè)用途，而不能夠成為建設(shè)用地。但是這樣基于身份的管制最終并沒有達到保護土地資源的作用，因為只要將土地的所有者改為國有土地，那么同樣的土地就可以變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。目前的土地用途管制制度，只是限制了農(nóng)民從土地中分享城市化的紅利，并不能夠真正地保護土地用途。而一個合理的土地用途管制制度應(yīng)當是不分土地的所有者，而是視土地的真正用途——基于環(huán)境保護等因素而進行的管制。而且，這種土地用途管制制度應(yīng)當是被限制在很小的范圍內(nèi)，否則，就無法建立起一個統(tǒng)一的土地市場。
其次，要取消土地市場的價格雙軌制，由市場來形成土地的價格。在目前的土地用途管制制度下，農(nóng)業(yè)用地的價格極低，而建設(shè)用地的價格很高，這樣就形成了農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的價格“雙軌制”。在這個經(jīng)濟激勵下，就出現(xiàn)目前中國的土地利用效率不高，土地浪費嚴重的現(xiàn)象。當取消土地用途管制制度之后，土地價格的雙軌就會逐漸變?yōu)橐卉墸r(nóng)地的價格會大幅度上升，而建設(shè)用地的價格也會逐漸降低。這樣一來，不僅僅耕地得到了保護，同時也有利于城市發(fā)展所需要的建設(shè)用地。
從土地管制的績效來看，目前基于身份的土地用途管制制度已經(jīng)不適應(yīng)中國城市化的發(fā)展需要，因此改進已迫在眉睫，必需建立一個讓價格機制發(fā)揮作用的土地市場，從而在城市發(fā)展和保護耕地之間達到均衡。
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