集體土地房屋拆遷，是城市化進(jìn)程過程中所帶來的一個(gè)必然要面對(duì)的問題。伴隨之而產(chǎn)生的拆遷糾紛和拆遷法律法規(guī)的完善，也是我們必然要解決的問題。本文通過對(duì)與集體土地房屋拆遷密切相關(guān)的安置補(bǔ)償、公共利益、房屋評(píng)估等幾個(gè)問題的分析，進(jìn)而提出解決問題的相應(yīng)對(duì)策和制定系統(tǒng)的集體土地房屋拆遷法律的要求。期望能對(duì)我國(guó)集體土地房屋拆遷有所裨益。

一、制定和完善集體土地房屋拆遷問題的必要性和迫切性

在我國(guó)，土地所有權(quán)的性質(zhì)包括國(guó)有土地和集體土地兩種。相應(yīng)地，拆遷也有兩種，即國(guó)有土地上的城市房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。國(guó)有土地上的城市房屋拆遷，我國(guó)已經(jīng)有了較為完善的法律法規(guī)和系統(tǒng)的操作規(guī)程。但是，對(duì)于集體土地的房屋拆遷，我國(guó)目前尚無國(guó)家層面的法律法規(guī)和系統(tǒng)的理論。我國(guó)的國(guó)情是，城市土地的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城郊和農(nóng)村的集體土地。在這樣一種形勢(shì)下，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，尤其是中心城市周邊地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，被征用集體土地逐年遞增，隨之而來的勢(shì)必是集體土地房屋拆遷糾紛的大量增加。集體土地房屋拆遷規(guī)定的滯后，是引起集體土地房屋拆遷糾紛的重要原因。因此，制定和完善集體土地房屋拆遷法律是十分必要的。

衣、食、住、行，是人類生存的基本要素。房屋，是事關(guān)農(nóng)民安身立命的根本。國(guó)家層面上的法律缺失，房屋評(píng)估的不規(guī)范，房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性，公共利益任意擴(kuò)大，野蠻拆遷，等等，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯，激化了社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)的安定。因此，制定和完善集體土地房屋拆遷法律是十分迫切的。

二、我國(guó)現(xiàn)行集體土地房屋拆遷中存在的主要問題

㈠全國(guó)沒有統(tǒng)一的國(guó)家層面的法律法規(guī)，各地方的規(guī)定與我國(guó)基本法律矛盾。關(guān)于集體土地房屋拆遷，我國(guó)目前尚無專門的法律對(duì)其進(jìn)行調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第二、三款對(duì)征地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作了規(guī)定，但它不是集體土地拆遷房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行集體土地房屋拆遷中適用的主要是各級(jí)地方人大、地方政府部門發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章及部門的文件。不僅這些法規(guī)規(guī)章內(nèi)容簡(jiǎn)單，許多問題在法律上是空白的，而且這些法規(guī)規(guī)章本身與我國(guó)的《立法法》是矛盾的?！读⒎ǚā返诎藯l第六項(xiàng)明確規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律(指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的狹義的法律)。同時(shí)，《立法法》第九條規(guī)定，對(duì)上述事項(xiàng)未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。青島市和武漢市制定的地方規(guī)章，杭州市制定的地方性法規(guī)等等，顯然，這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章及部門文件，既非狹義的法律，也非行政法規(guī)，與立法法的規(guī)定是矛盾的。

㈡集體土地房屋拆遷安置補(bǔ)償問題。在這個(gè)問題中，實(shí)際上包括了兩個(gè)方面的問題，即安置問題和補(bǔ)償問題。首先，簡(jiǎn)要談?wù)劙仓脝栴}。各地對(duì)安置方式的規(guī)定很不一致，杭州集體土地房屋拆遷安置方式僅僅是兩種，即遷建安置和調(diào)產(chǎn)安置;但有的地方如北京有三種安置方式，即貨幣補(bǔ)償、房屋安置及另行審批宅基地。雖然現(xiàn)實(shí)中選擇貨幣安置的可能性很少，但作為一種安置方式，作為被拆遷人的一項(xiàng)自主權(quán)利，如果在法律上不作出規(guī)定，不能不說是一種缺憾。其次，我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷中，被拆遷人對(duì)安置方式的選擇權(quán)明確的規(guī)定。但是，在集體土地房屋拆遷中，許多地方的法規(guī)規(guī)章都忽視了安置方式的選擇權(quán)。第三，制定集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力下放，各自為政，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。《土地管理法》第四十七條第四款明確規(guī)定，地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但有的地方轉(zhuǎn)授權(quán)于下級(jí)政府，有的地方卻由市縣級(jí)政府部門擅自制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些都是違反土地管理法的規(guī)定的。

第四、補(bǔ)償價(jià)格偏低，補(bǔ)償范圍不明確，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前只有北京、上海等個(gè)別地方對(duì)集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償范圍進(jìn)行了規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)對(duì)此并沒有規(guī)定。房屋區(qū)位差價(jià)、住宅用營(yíng)業(yè)房停業(yè)損失、房屋預(yù)期價(jià)值沒有得到足額補(bǔ)償。因此，在實(shí)踐中，拆遷人僅就房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)其他損失不進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖鞣ǎ羞`公平原則的。房屋區(qū)位補(bǔ)償金，是房屋拆遷中對(duì)房屋所處地理位置所給予的補(bǔ)償，是對(duì)房屋本身的補(bǔ)償。城郊農(nóng)民住房不僅具有居住價(jià)值，還具有增值價(jià)值和出租價(jià)值。這部分損失，從合理補(bǔ)償?shù)慕嵌葋碚f，應(yīng)當(dāng)列入補(bǔ)償范圍予以補(bǔ)償，并以法律的形式明確規(guī)定。

㈢公共利益界定不明確。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第二條第4款規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”可見，公共利益是土地征用和房屋拆遷唯一法寶事由，也是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的界線?，F(xiàn)行憲法和法律對(duì)公共利益卻沒有具體進(jìn)行界定。因此，實(shí)踐中就出現(xiàn)了很多借公共利益之名，行商業(yè)開發(fā)之實(shí)。前期征地用舊城區(qū)改造等名義，實(shí)際上在城市規(guī)劃圖上，該地塊的用地性質(zhì)是商業(yè)金融業(yè)用地，根本不屬于公共用地。在后期的開發(fā)過程中，也是以商業(yè)金融業(yè)用地開發(fā)的。同時(shí)，以過時(shí)的價(jià)格或者明顯的低價(jià)征收農(nóng)民土地和房屋，以公共利益為名侵犯農(nóng)民的私人利益。

㈣房屋拆遷評(píng)估的問題不規(guī)范。以杭州為例，《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，委托評(píng)估的往往是動(dòng)遷機(jī)構(gòu)和拆遷人，被拆遷人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)往往沒有選擇權(quán)。雖然市職能部門規(guī)定搖號(hào)和程序，但評(píng)估機(jī)構(gòu)的提名權(quán)卻在動(dòng)遷機(jī)構(gòu)和拆遷人，被拆遷人在這一問題上本身沒有任何選擇權(quán)。這與城市房屋拆遷中的被拆遷人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)有選擇權(quán)無疑是矛盾的。雖然城市房屋拆遷與集體土地房屋拆遷適用的法律不同，但在評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)問題上，其法理是相通的。作為行政機(jī)關(guān)，有遵循先例的義務(wù)，即同樣情形同樣對(duì)待。因此，在評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)這一問題上，作為城市房屋的被拆遷人有選擇權(quán)，但作為集體土地的房屋被拆遷人卻沒有選擇權(quán)，這對(duì)于集體土地的房屋被拆遷人是很不公平的。杭州現(xiàn)行對(duì)集體土地房屋進(jìn)行評(píng)估依據(jù)的依據(jù)是杭州市人民政府于2000年發(fā)布是《關(guān)于調(diào)整杭州市房屋重置價(jià)格的批復(fù)》，該標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于目前日益高漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)和建材市場(chǎng)來說，無疑是滯后的。以此為依據(jù)作出的評(píng)估報(bào)告，對(duì)于被拆遷人來說是很不公平的。這在法律上連最起碼的合理補(bǔ)償最沒有做到。

三、集體土地房屋拆遷的相應(yīng)對(duì)策㈠由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的集體土地房屋拆遷法。目前，我國(guó)城市房屋拆遷已經(jīng)有國(guó)家統(tǒng)一的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及拆遷工作規(guī)程和拆遷評(píng)估制度等一整套拆遷制度對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。同樣，農(nóng)村集體土地房屋被拆遷人同樣應(yīng)當(dāng)享受到同等的保護(hù)。從立法技術(shù)的角度講，盡管全國(guó)各地的實(shí)際情況不盡相同，但是，可以對(duì)集體土地房屋拆遷的安置方式、補(bǔ)償原則、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)、拆遷許可證的申領(lǐng)、拆遷基本程度等拆遷基本問題作出規(guī)定，這一立法技術(shù)的處理同城市房屋拆遷是一致的。由國(guó)家立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法，還可以消除地方政府規(guī)章和《立法法》矛盾，統(tǒng)一國(guó)家的法制。

㈡統(tǒng)一安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償范圍。參照《土地管理法》對(duì)土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，由國(guó)家的立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的集體土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并由國(guó)家有關(guān)職能部門每年根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)和建材市場(chǎng)價(jià)公布房屋重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以防止有的地方政府用過時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被拆遷的房屋進(jìn)行評(píng)估而損害被拆遷人的利益。同時(shí)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)明確規(guī)定集體土地房屋拆遷的補(bǔ)償范圍。被拆遷所得到的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)能夠恢復(fù)被拆遷人財(cái)產(chǎn)利益于被拆遷以前的狀態(tài)，以維持其生活的安定。因此，補(bǔ)償范圍不能僅局限于對(duì)房屋自身價(jià)值按重置價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，還應(yīng)考慮房屋的地理位置、用途等方面的方面的因素，對(duì)房屋區(qū)位差價(jià)、住宅用營(yíng)業(yè)房停業(yè)損失、房屋預(yù)期價(jià)值給予合理的補(bǔ)償，如拆遷居住房屋，除對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)補(bǔ)償被拆遷人的搬家補(bǔ)助費(fèi)，過渡期內(nèi)的臨時(shí)安置費(fèi)。對(duì)利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并持工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房的拆遷，被拆遷人向拆遷人主張停產(chǎn)停業(yè)損失的，也應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

㈢根據(jù)所征用土地和房屋的不同用途，確立不同的補(bǔ)償原則。目前集體土地房屋拆遷，可以根據(jù)該地塊的房屋的最終用途，分為公共利益的房屋拆遷和非公共利益的房屋拆遷。對(duì)于非公共利益的房屋拆遷，目前大多數(shù)實(shí)際上是商業(yè)目的的拆遷。因此，在確立補(bǔ)償原則時(shí)，相應(yīng)的，也可以采用兩種補(bǔ)償原則。對(duì)于公共利益目的的房屋拆遷，可以確立合理補(bǔ)償原則，根據(jù)政府公布的房屋重置價(jià)格進(jìn)行合理補(bǔ)償。對(duì)于非公共利益的房屋拆遷，特別是基于商業(yè)目的從事的房屋拆遷，開發(fā)商與被拆遷人主體是平等，其所從事的行為是平等主體之間的民事法律行為。因些對(duì)于房屋拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~等相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上確立其相互之間的法律關(guān)系。相應(yīng)地，其補(bǔ)償原則可以確立按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行賠償?shù)脑瓌t。也就是被拆遷人損失多少，開發(fā)商賠償多少，包括已經(jīng)造成的損失和將來必然造成的預(yù)期利益的損失。作為開發(fā)商，沒有任何理由因?yàn)椴疬w而在損害被拆遷人利益的前提下而獲得額外的利益。

㈣明確界定公共利益的范圍。就目前來說，直接對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行界定還是比較困難的，因?yàn)樗婕岸喾矫胬娴钠胶鈫栴}。這也是為什么立法到現(xiàn)在對(duì)公共利益具體范圍不明確進(jìn)行界定的原因。因此，筆者認(rèn)為，在立法上，可以采取排除法間接的對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行界定。具體地說，就是法律上明確規(guī)定商業(yè)金融業(yè)等用地不屬于公共利益用地。在實(shí)踐上，法院對(duì)于這類案件應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)定為非公共利益用地，并且把舉證責(zé)任倒置。這一點(diǎn)，《最高人民法院公報(bào)》2004年第4期有一個(gè)案件是“宣懿成等18人訴衢州市國(guó)土資源局收回土地使用權(quán)行政爭(zhēng)議案”，該判決書中，法院把公共利益的舉證責(zé)任歸結(jié)于被告，并且認(rèn)為公共利益證據(jù)不足，并且也沒有把商業(yè)金融業(yè)用地認(rèn)定為公共用地。在規(guī)劃上，我們也可以根據(jù)規(guī)劃圖上的用地性質(zhì)來認(rèn)定是否屬于公共利益用地。

㈤規(guī)范集體土地房屋拆遷評(píng)估問題。房屋評(píng)估，是房屋拆遷過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。房屋評(píng)估報(bào)告直接關(guān)系到被拆遷人的房屋補(bǔ)償價(jià)格。因此，房屋拆遷必然要涉及到房屋評(píng)估的問題。集體土地房屋拆遷中，也應(yīng)當(dāng)與城市房屋拆遷一樣，確立被拆遷人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)。這是公平評(píng)估的程序保障。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)由國(guó)家有關(guān)職能部門定期每年公布房屋評(píng)估的重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，供評(píng)估機(jī)構(gòu)作為評(píng)估時(shí)的依據(jù)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，評(píng)估的基本原則、評(píng)估程序的基本要求等作出規(guī)定。

集體土地房屋拆遷糾紛的背后，說到底是利益的爭(zhēng)執(zhí)。由國(guó)家制定統(tǒng)一的集體土地房屋拆遷法，對(duì)拆遷人和被拆遷人以及政府的權(quán)限作出明確的規(guī)定，平衡被拆人的個(gè)人利益、開發(fā)商的利益和政府利益，既保證城市建設(shè)的順利進(jìn)行，又充分保障被拆遷人的利益，減少拆遷糾紛，使拆遷工作得以順利進(jìn)行，這是我們的共同愿望！