隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，城市框架的不斷拉大和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速上升的態(tài)勢(shì)已達(dá)到歷史高峰。拆遷量連年上升，拆遷補(bǔ)償安置欠妥引發(fā)農(nóng)民不滿和失落，由此引發(fā)的矛盾也日趨突出，農(nóng)民反映拆遷的上訪有增無(wú)減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷矛盾已危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

目前，對(duì)于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行規(guī)范，盡管還不完善，但畢竟有一個(gè)規(guī)范性法規(guī)。但對(duì)征用拆遷農(nóng)村集體土地上房屋這種事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)上，國(guó)家層面上的法律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯，激化了社會(huì)矛盾，形成了影響社會(huì)安定的不穩(wěn)定因素。所以對(duì)于集體土地上房屋拆遷法律問(wèn)題進(jìn)行研究探討，不僅是非常必要的，而且是非常迫切的從深層次進(jìn)行剖析，有其制度性的根源，主要存在如下問(wèn)題：

一 、集體土地房屋拆遷缺乏法定依據(jù)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。“這條規(guī)定明確將土地的使用情況分為國(guó)有和集體的兩類。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，使用本條例“，從而對(duì)國(guó)有土地(含征用集體土地)上的房屋拆遷作了規(guī)定，而對(duì)集體土地上的房屋拆遷未列入適用范圍。另一方面，《土地管理法》對(duì)未征地的集體土地房屋拆遷問(wèn)題也未涉及。因此，在集體土地上進(jìn)行房屋拆遷時(shí)，就出現(xiàn)了無(wú)法可依的學(xué)習(xí)現(xiàn)象。

由于集體土地上房屋拆遷沒(méi)有法律明確進(jìn)行規(guī)范，一旦發(fā)生糾紛，無(wú)法通過(guò)法律手段或行政手段加以調(diào)整。如拆遷任何一方為此提起訴訟，法院認(rèn)為應(yīng)由房屋拆遷行政主管部門(mén)處理而不予受理，而拆遷行政主管部門(mén)受理裁決由無(wú)法可依，拆遷雙方的矛盾難以解決。這樣，農(nóng)村房屋拆遷法規(guī)滯后，導(dǎo)致各地操作不一，農(nóng)民心理失衡、不滿情緒時(shí)有發(fā)生。法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償隨意性極大。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷依據(jù)法律不同，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大，由此引發(fā)的糾紛日益突出。

簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是“兩種性質(zhì)(集體土地、國(guó)有土地)，兩個(gè)政策(征用、拆遷)，兩個(gè)部門(mén)(土地部門(mén)、建設(shè)部門(mén))，兩個(gè)許可證(征用、拆遷)”的問(wèn)題。如上所述，由于《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》調(diào)整的對(duì)象范圍不同，使城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)土地上的房屋拆遷補(bǔ)償適用于不同的政策。先行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地，對(duì)于集體出體上房屋拆遷尚無(wú)明確的法律規(guī)定，目前集體土地房屋拆遷一直依據(jù)的是土地征用條例。這就造成了同一項(xiàng)目或相近地塊，由于土地級(jí)差和級(jí)別差異，有的地方相差數(shù)倍，主要表現(xiàn)為集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格明顯低于其實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值。以南京市相對(duì)區(qū)位較好的五級(jí)地上的房屋拆遷為例，區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為 200元/m²;如屬國(guó)有土地，其區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1200元/m².

部分地區(qū)還存在集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地多年后，房屋拆遷仍執(zhí)行集體土地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，被拆遷人抵觸情緒極大。如東部地區(qū)某市國(guó)土局規(guī)定，原集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有約10余年 ，房屋拆遷時(shí)卻按集體土地上房屋進(jìn)行補(bǔ)償，群眾無(wú)法理解與接受，強(qiáng)烈要求執(zhí)行 國(guó)有土地房屋拆遷補(bǔ)償政策。

三、法律規(guī)范移位。房屋拆遷是公法行為，屬于對(duì)公民重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收。

政府之所以有權(quán)征用土地，拆遷老百姓的房屋，不是基于它的土地所有權(quán)，而是基于主權(quán)行為，且具有憲法依據(jù)。我國(guó)憲法第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用。”這一條款我們可以從兩方面去理解：一是農(nóng)村集體所有的土地可以征用或征收，征收的對(duì)象包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)自然包括房屋與土地;二是政府只有出于公共利益的需要，才能對(duì)土地實(shí)行征收或征用。如果征地目的是修建高爾夫球場(chǎng)、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，政府就不應(yīng)該啟動(dòng)征地權(quán)。

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有對(duì)“公益”和“經(jīng)營(yíng)性”作出明確界定，用地性質(zhì)的判別完全由政府隨意確定?，F(xiàn)在不論何種投資主體搞建設(shè)，都是以公共利益為由，進(jìn)行征地拆遷，上位法缺乏對(duì)下位法和地方政府行為的必要約束，公權(quán)力濫用，采取掛公益“羊頭”賣(mài)商業(yè)“狗肉”以規(guī)避法律，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”的范圍。

按照《立法法》第八條規(guī)定，涉及對(duì)民事基本權(quán)利及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整只能由基本法律調(diào)整?！稇椃ā返诹l規(guī)定，基本法律的制定主體只能為全國(guó)人民代表大會(huì)。因此，從法理上說(shuō)，拆遷房屋應(yīng)由憲法等相關(guān)的上位法作出規(guī)定，并符合嚴(yán)格的法定條件。但迄今為止，我國(guó)沒(méi)有一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律，僅有國(guó)務(wù)院頒布的專門(mén)針對(duì)城市居民房屋拆遷的行政法規(guī)——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，把本應(yīng)由上位法規(guī)范的拆遷事項(xiàng)讓位于下位法自行規(guī)定，其本身就有背于《立法法》確定的原則。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村房屋拆遷處于無(wú)法可依的狀態(tài)，對(duì)農(nóng)民房屋的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見(jiàn)的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。對(duì)拆遷中農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠。

農(nóng)民通過(guò)宅基地依法取得集體土地的使用權(quán)，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)是無(wú)可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償法律關(guān)系進(jìn)行明確的界定和規(guī)范，地方政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的房屋一同處分。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談，其違法性顯而易見(jiàn)。從法理而論，房屋作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體，只能由農(nóng)民自己進(jìn)行處分，所以關(guān)于集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償應(yīng)從土地征用補(bǔ)償中分離出來(lái)。

同時(shí)，房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議作為一種民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由拆遷人和被拆遷人協(xié)商一致達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。但是由于我國(guó)《土地管理法》將集體土地上的房屋納入到了土地征用補(bǔ)償之中，房屋所有權(quán)主體作為被拆遷人不直接參與協(xié)商，對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行價(jià)格評(píng)估亦不通知被拆遷人到場(chǎng)，而是由拆遷人單方指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，有關(guān)拆遷補(bǔ)償和安置通常是由開(kāi)發(fā)商一方說(shuō)了算，協(xié)議中的一些規(guī)定屬于霸王條款，加之一些地方政府為了“優(yōu)化”當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，加大了行政權(quán)力的介入，被拆遷人無(wú)論是否同意都得拆，剝奪了農(nóng)民作為被拆遷人在整個(gè)拆遷過(guò)程中表達(dá)自己意愿、維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的權(quán)益。實(shí)際上，一攬子包括在土地征用費(fèi)中的房屋拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)就是農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)喪失房屋所有權(quán)的對(duì)價(jià)，他們對(duì)此豈能沒(méi)有發(fā)言權(quán)?這顯然違反了民法上的意思自治原則，更不能體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關(guān)系。

地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償事宜時(shí)主要參照國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行，有的甚至連參照的資格都沒(méi)有，農(nóng)民公平受償權(quán)利在法律上就受到了不當(dāng)?shù)南拗?，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。這種法律的移位，這不能不說(shuō)是我國(guó)法律的一大缺撼。`

缺乏明確的法律規(guī)制導(dǎo)致的直接結(jié)果：

一、農(nóng)村土地所有權(quán)缺位。從世界各國(guó)的立法來(lái)看，國(guó)外沒(méi)有單獨(dú)的房屋拆遷法律制度。都將房屋與土地視為一個(gè)整體，稱為不動(dòng)產(chǎn)，并以土地為主設(shè)計(jì)不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系，房屋只作為土地的附著物。我們不能照搬其法律制度。但目前，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，是農(nóng)村房屋拆遷農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)的深層次原因。

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”農(nóng)民集體所有實(shí)質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰(shuí)，集體所有到底又歸誰(shuí)所有?立法和實(shí)踐中都不甚明確，理論與現(xiàn)實(shí)是兩張皮?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。”上述立法規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三種農(nóng)民集體為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，其實(shí)不然。首先，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在。政社合一的體制廢除后，找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作為基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。其次，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。它不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;因而，也不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。最后，村民小組為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，也基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級(jí)集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。

自1982年5月14日國(guó)務(wù)院公布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》起，地方政府可以通過(guò)辦理征地手續(xù)，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償費(fèi)，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化。由集體所有變更為國(guó)有后，這塊土地就可以進(jìn)人土地市場(chǎng)，政府便能夠以超過(guò)補(bǔ)償費(fèi)幾倍的價(jià)格出讓土地使用權(quán)。巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使許多地方政府大量征用農(nóng)村集體土地，以致耕地大量減少，農(nóng)民行使土地權(quán)利受損。

二、政府角色錯(cuò)位。農(nóng)村房屋拆遷，政府已經(jīng)不單純是管理者，它的權(quán)力已經(jīng)延伸到對(duì)公共資源的商業(yè)運(yùn)作，政府以強(qiáng)權(quán)將低價(jià)征用來(lái)的土地;高價(jià)出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價(jià)使用，實(shí)際上政府已經(jīng)充當(dāng)了合伙人的角色。

在農(nóng)村房屋拆遷的實(shí)際操作過(guò)程中，政府的角色錯(cuò)位還表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是層層轉(zhuǎn)授行政權(quán);使農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償?shù)貌坏奖Ｕ?。按照土地管理法等有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)農(nóng)地征用的補(bǔ)償辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)給省級(jí)政府作出相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，省級(jí)政府又授權(quán)給市、縣級(jí)政府，把本應(yīng)有上級(jí)政府行使的權(quán)力層層下放，本無(wú)權(quán)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基層政府及有關(guān)部門(mén)，可以行政文件、命令、通知等任意處分農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。轉(zhuǎn)授權(quán)力的結(jié)果導(dǎo)致地方政府各自為政，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，拆遷補(bǔ)償工作失范。而根據(jù)立法法的規(guī)定，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他行政機(jī)關(guān);二是行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民的公平受償權(quán)利受到不當(dāng)限制。在農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中，農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體，拆遷補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)由農(nóng)民與拆遷人簽訂，村組非經(jīng)農(nóng)民授權(quán)不能代理。但是，由于缺乏法律對(duì)征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，非法剝奪了農(nóng)民私產(chǎn)所有權(quán)的主體地位;三是行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)，非法剝奪了農(nóng)民的訴權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行訴訟程序法精神，被拆遷人與拆遷人就拆遷補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議，對(duì)行政裁決又不服，可以向人民法院起訴?？墒怯械牡胤絽s由黨委、政府聯(lián)合發(fā)文：要求黨員、干部、人大代表在拆遷補(bǔ)償問(wèn)題上，不得有任何異議。如果拆遷時(shí)，農(nóng)民連基本的拆權(quán)都沒(méi)有，就無(wú)法保障農(nóng)民作為屋產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益;四是行政權(quán)力過(guò)大，社照憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，政府無(wú)權(quán)制又強(qiáng)制拆遷的行政法規(guī)和規(guī)章。在農(nóng)村房屋扎遷中，政府及其工作部門(mén)集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身;基層政府與村集體“越俎代庖”，民意得不到伸張和尊重。政府行為缺乏法律邊界，在拆遷補(bǔ)償和安置方案不落實(shí)，人為降低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，與農(nóng)民沒(méi)有達(dá)成協(xié)議的情況下，便以公共利益為借口，直接行使強(qiáng)制拆遷權(quán)，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的利益。

三、補(bǔ)償不到位。在農(nóng)村房屋拆遷中，普遍采用的三種補(bǔ)償辦法均有明顯假疵：一是“參照法”：即參照城市房屋拆遷進(jìn)行補(bǔ)償。由于房屋所立足的土地性質(zhì)不同;房屋建造成本的形成機(jī)制也不同，再加上中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所存在的工農(nóng)身份上的差異產(chǎn)生的福利不同，作為農(nóng)民的集體上地房屋拆遷參照城市房屋拆遷來(lái)補(bǔ)償是不合理的。二是“征地法”：即先將土地變性質(zhì)，再行補(bǔ)償。采用先征地后補(bǔ)償，依國(guó)有土地上房屋拆遷補(bǔ)償，當(dāng)然是方便了。但現(xiàn)實(shí)是，往往發(fā)生在集體土地上的房屋拆遷不具備征地的前提條件。換句話說(shuō)，這里的房屋拆遷只是也僅僅是集體土地上的行為，不涉及征地問(wèn)題，拆遷又該如何進(jìn)行?三是“協(xié)商法”：即由拆遷人與被拆遷人相互商量決定補(bǔ)償。這種當(dāng)事人之間“私了”的辦法，由于缺乏法律法規(guī)依據(jù)，很容易埋下矛盾的種子，一旦成訟，兩敗俱傷，后患無(wú)窮。

根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》“拆遷房屋的補(bǔ)償方式，可實(shí)行貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，并根據(jù)被拆遷房屋的地段、區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”的規(guī)定，農(nóng)村拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行與貨幣補(bǔ)償金額等價(jià)值的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人應(yīng)當(dāng)計(jì)算被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償金額，貨幣補(bǔ)償金額與所調(diào)換的房屋有差價(jià)的，結(jié)清差價(jià)后給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而這其中的巨額差價(jià)是一般拆遷農(nóng)民根本無(wú)法接受的，因此，留給拆遷農(nóng)民的補(bǔ)償方式實(shí)際上只有一種——貨幣補(bǔ)償方式，而貨幣補(bǔ)償?shù)闹旅毕菥褪牵杭炔荒軐?shí)現(xiàn)等值收購(gòu)，也無(wú)法獲得等值購(gòu)房。現(xiàn)行的房地產(chǎn)市場(chǎng)不可能有類似面積和價(jià)格的復(fù)建房，拆遷農(nóng)民如不拆遷，不管原住房面積多小，但一家人起碼可以居住，可住房一拆他們往往就變成無(wú)房戶，所以他們產(chǎn)生對(duì)立情緒，有的甚至演變成暴力對(duì)抗。因此，必須對(duì)公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化。要考慮私有財(cái)產(chǎn)的既有價(jià)值和可得利益。

如何有效地保護(hù)農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為，這是實(shí)際工作中迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。為此，本人認(rèn)為,司法部門(mén)、土地管理部門(mén)和相關(guān)部門(mén)應(yīng)做到：

一、確立科學(xué)的發(fā)展觀，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益。在農(nóng)村房屋拆遷工作中，各級(jí)政府要確立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，以人民利益為根本出發(fā)點(diǎn)，樹(shù)立“善待人民群眾”的觀念，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜處理好建設(shè)、發(fā)展和保護(hù)群眾利益之間的關(guān)系，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀徹實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。要正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，根據(jù)本地可以使用的財(cái)力和被征地、被拆遷的農(nóng)民群眾的可承受能力，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，及時(shí)化解農(nóng)村房屋拆遷中各種矛盾，確保農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，改變對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)行的考核指標(biāo)體系，不盲目攀比，不貪大求洋，不搞強(qiáng)迫命令，有序推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，以發(fā)展的實(shí)績(jī)，真正贏得農(nóng)民的支持和信任，經(jīng)得住實(shí)踐、群眾和歷史的檢驗(yàn)。

二、完善現(xiàn)行法律，規(guī)范拆遷行為。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、法人制度的完善、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起、個(gè)人存款量的增大和私人擁有商品產(chǎn)權(quán)房增多的情況，如果仍然象過(guò)去那樣因商業(yè)拆遷引起侵犯私人利益的情況大量發(fā)生，那么矛盾就會(huì)激化。因此，在憲法修正案已經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)的前提下，為防止農(nóng)村征地和拆遷工作中的政出多門(mén)、政策前后矛盾、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂等現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，盡快對(duì)有關(guān)拆遷的法律法規(guī)進(jìn)行一次全面的審查，按照憲法和基本法律的要求，對(duì)于涉及農(nóng)村房屋拆遷的一些具體問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，該修改的修改，該廢止的廢止，把成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，上升為國(guó)家意志，用立法的形式固定下來(lái)，制定出合乎民意的新規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村征地和拆遷行為。對(duì)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征用程序、法律責(zé)任作出合理的安排，不斷加以完善。拆遷法律只對(duì)公共利益的拆遷予以調(diào)整，對(duì)商業(yè)拆遷要遵循自愿、平等、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，實(shí)行公平交易和轉(zhuǎn)讓，由合同法、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法規(guī)等予以調(diào)整，逐步建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和現(xiàn)代法制精神、有利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益與有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的拆遷制度。

三、規(guī)范征地拆遷主體，正確界定公井利益的性質(zhì)。在拆遷工作中，由于地塊的用途不同，政府所起的作用也應(yīng)有所區(qū)別。征地拆遷權(quán)作為國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力，只能由政府行使，并嚴(yán)格用于公共利益的需要，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不應(yīng)啟動(dòng)國(guó)家的權(quán)力。房屋拆遷立法應(yīng)將出于商業(yè)目的與出于社會(huì)公益目的的拆遷區(qū)別開(kāi)來(lái)，依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：(1)國(guó)防軍事用地;(2)國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單用地;(3)能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等;(4)公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地;(5)國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等;(6)公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等;(7)水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等;(8)其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

四、規(guī)范政府行為，建設(shè)法治和服務(wù)型政府。政府行為的法治化是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和條件、更是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)性要求。要強(qiáng)化各級(jí)政府的法治理念，提高依法行政的水平;要教育和監(jiān)督工作人員在征地、拆遷工作中，嚴(yán)格“依法拆遷、有情操作、文明辦事”，做到征地規(guī)范化、拆遷合法化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化、安置親情化、就業(yè)優(yōu)先化，規(guī)范具體行政行為;要構(gòu)筑失地;增加征地拆遷的透明度，加強(qiáng)民主監(jiān)督，讓公共權(quán)力在“陽(yáng)光”下運(yùn)作，建立征地聽(tīng)證程序和社情民意反映制度，完善征地決策機(jī)制。建立失房、失業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障體系。對(duì)農(nóng)民房屋的拆遷，要防止“因拆致貧”。目前，各地對(duì)失地農(nóng)民采取了“一次補(bǔ)貼”和“分年補(bǔ)貼”的辦法。但是有些農(nóng)民用完了補(bǔ)償費(fèi)，使今后的生活失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，成為“貧民”。因此，必須建立“以土地?fù)Q社保”的新機(jī)制，建立有效的農(nóng)民社會(huì)保障安全網(wǎng)。要抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快增長(zhǎng)，加快中低價(jià)商品房的建設(shè)。要適當(dāng)提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓失房樣眾買(mǎi)得起房。要對(duì)拆遷農(nóng)民中買(mǎi)不起房的特殊困難群體，實(shí)行“廉租屋”制度?？梢越梃b深圳、廣州、佛山等地的經(jīng)驗(yàn)，建立起以土地經(jīng)苦權(quán)為中心的股份合作制，以土地人股的方式，將農(nóng)民對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值化，賦予農(nóng)民永久性的集體資產(chǎn)股權(quán)和分紅權(quán)利，使農(nóng)民變成“股民”。要堅(jiān)決杜絕征地、拆遷工作中的不文明行為，不應(yīng)把拆遷困難戶當(dāng)作“釘子戶”對(duì)待，把文明執(zhí)法和依法行政統(tǒng)一起來(lái)，切實(shí)履行好政府的公共服務(wù)職能。

因此我們應(yīng)該增加征地的透明度，加強(qiáng)民主監(jiān)督，讓公共權(quán)力在“陽(yáng)光”下運(yùn)作，建立征地聽(tīng)證程序和社情民意反映制度，完善征地決策機(jī)制。

五、完善拆遷程序，加強(qiáng)監(jiān)督曾理。要建立農(nóng)村征地拆遷的協(xié)商機(jī)制和司法裁決機(jī)制，把征地拆遷過(guò)程納人規(guī)范化、法制化的軌道。要從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生，應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律程序。要堅(jiān)持“兩公告一登記”制度，提高征地補(bǔ)償安置工作透明度，使被征地農(nóng)民有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要實(shí)行村務(wù)公開(kāi)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)的收支、使用情況有農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)督。嚴(yán)格征地拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)的結(jié)轉(zhuǎn)、收支管理程序，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?、收支兩條線，嚴(yán)禁侵占、挪用。截留，堅(jiān)決杜絕各種貪贓枉法、循私舞弊等違法行為發(fā)生。要建立公開(kāi)、公平、公正的資源性資產(chǎn)配置的新機(jī)制，推行征地拆遷制度改革，拓寬被征地拆遷農(nóng)民的安置途徑，建立配套的、完善的司法救濟(jì)途徑，形成對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的最后一道防線，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民利益。