我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)第四十五條規(guī)定，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”依據(jù)該條規(guī)定作出的“責(zé)令交出土地”決定，是目前領(lǐng)域中市、縣級(jí)國(guó)有土地部門(mén)取得被征地拆遷人占有之土地最常用的行政手段?；谥\求行政利益等方面的考量，為達(dá)到低成本征地拆遷之目的，市、縣級(jí)國(guó)有土地部門(mén)常常違背“確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則、給予被征地拆遷人很低補(bǔ)償甚至不給補(bǔ)償(以違法建筑之名行非法拆除之實(shí))；同時(shí)，不少地區(qū)亦普遍存在商業(yè)征收在政府的暗中支持和包庇下，無(wú)視國(guó)家法律規(guī)定的權(quán)限和程序，借公共利益的幌子以政府之手搞“聯(lián)合拆遷”、“突擊拆遷”、“節(jié)日拆遷”、“晚間拆遷”等損害群眾利益的現(xiàn)象，使得廣大民眾面臨遭受重大財(cái)產(chǎn)損失或者因拆遷而一夜赤貧、甚至無(wú)家可歸等困境。當(dāng)廣大民眾基于包括但不限于前述情形拒絕交出土地時(shí)，市、縣級(jí)國(guó)有土地部門(mén)又以“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地”為由，“責(zé)令”被征地拆遷人“交出土地”，再加上法院工作不到位，由此不斷引發(fā)群眾長(zhǎng)期上訪、集體上訪等事件，甚至發(fā)生執(zhí)法人員與民眾肢體沖突，導(dǎo)致流血事件，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。關(guān)于“責(zé)令交出土地”決定該等行政強(qiáng)制手段的適用問(wèn)題，由于法律規(guī)定得過(guò)于原則，又缺乏配套規(guī)定，常為地方行政機(jī)關(guān)所濫用，筆者以為，有必要對(duì)采取該等手段的主體、前提條件、違法判斷標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)令交出時(shí)限以及責(zé)令交出土地行政強(qiáng)制程序等相關(guān)的法律問(wèn)題進(jìn)行全面探析與系統(tǒng)研究。

一、關(guān)于決定主體的問(wèn)題

根據(jù)《實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定精神，作出責(zé)令交出土地相關(guān)行政決定的行政主體是“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”，主要是指縣、市、省國(guó)土資源局(或土地管理局)，通常不會(huì)涉及國(guó)務(wù)院所屬的國(guó)土資源部，但鄉(xiāng)級(jí)政府的土地管理所等派出機(jī)構(gòu)等機(jī)關(guān)明顯是不適格的。實(shí)踐中，部分地方以鄉(xiāng)級(jí)政府的土地管理所等派出機(jī)構(gòu)、城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、甚至成立的某某拆遷指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)乃至于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的名義作出“責(zé)令交出土地”決定，存在行政主體不適格的問(wèn)題，該等決定當(dāng)然也應(yīng)歸于無(wú)效。由于《實(shí)施條例》第四十五條沒(méi)有賦予“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”對(duì)于被征地拆遷人“拒不交出土地的”強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”屬于《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的“沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”。根據(jù)《實(shí)施條例》第45條關(guān)于“…拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”、《行政強(qiáng)制法》第53條關(guān)于“沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以…依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”以及法釋[2000]8號(hào)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第87條第1款關(guān)于“法律、法規(guī)沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”的規(guī)定，即便該等部門(mén)有權(quán)作出“責(zé)令交出土地”決定，但對(duì)于該等決定的執(zhí)行，也只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而不能由其自決自執(zhí)。在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，由于該等執(zhí)行的依據(jù)，只能是“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”作出的“責(zé)令交出土地”決定。故在此便有一個(gè)行政強(qiáng)制行為合法性的司法審查問(wèn)題，當(dāng)然這也是作出“責(zé)令交出土地”這一決定的前提條件所需要探討的問(wèn)題。

二、關(guān)于決定前提條件的問(wèn)題

關(guān)于“責(zé)令交出土地”決定的前提條件問(wèn)題，《實(shí)施條例》第四十五條僅從被征地拆遷人的角度作出規(guī)定，確定了“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的”且“拒不交出土地的”這一前提條件，構(gòu)成“責(zé)令交出土地”決定的一個(gè)要件；對(duì)于“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”作出“責(zé)令交出土地”決定的前提條件則未置明文。法釋[2011]20號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)第十四條第一款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；(二)市、縣人民政府和土地管理部門(mén)已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨椋?三)被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行；(四)符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。”從該條款文義來(lái)看，其第(三)項(xiàng)系《實(shí)施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度構(gòu)成“責(zé)令交出土地”決定的要件予以具體化之規(guī)定，亦系從被征地拆遷人的行為角度設(shè)定合法性司法審查的條件之一；其第(四)項(xiàng)主要是對(duì)提出非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)的一般條件作出的集中規(guī)定，其第(一)、(二)項(xiàng)是從行政機(jī)關(guān)的角度設(shè)定合法性司法審查的條件。筆者認(rèn)為，從立法精神上看，《若干規(guī)定》第十四條第一款第(一)、(二)項(xiàng)雖系《實(shí)施條例》第四十五條有關(guān)“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行情形的具體申請(qǐng)條件，但也應(yīng)視為“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”在征地拆遷實(shí)踐中作出“責(zé)令交出土地”決定前需要滿足的前提條件。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，《若干規(guī)定》第十四條第一款第(一)、(二)項(xiàng)從“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”角度，補(bǔ)充規(guī)定了“責(zé)令交出土地”決定的又一要件。

對(duì)于“責(zé)令交出土地”決定的上述兩個(gè)要件，筆者予以具體闡析如下：

(一)基于“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”角度關(guān)于“責(zé)令交出土地”決定的要件

如前析，基于“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”角度關(guān)于作出“責(zé)令交出土地”決定的要件有兩個(gè)前提條件：一是征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；二是市、縣人民政府和土地管理部門(mén)已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨椤Ｔ斒鋈缦拢?/span>

1、征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)

(1)征收土地方案的有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)

從我國(guó)土地法律法規(guī)看，對(duì)于“征收土地方案”，《土地管理法》未予提及；《實(shí)施條例》雖規(guī)定了“征收土地方案”，但對(duì)其有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，卻未作明確的劃分。根據(jù)該等法律法規(guī)的條文規(guī)定，關(guān)于“征收土地方案”的有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)問(wèn)題，可以從三個(gè)方面進(jìn)行推導(dǎo)：

1)根據(jù)土地利用總體規(guī)則，土地利用總體規(guī)劃編制方案批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”以及“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府”。

《實(shí)施條例》第八條規(guī)定，“全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級(jí)土地行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級(jí)土地行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關(guān)人民政府組織本級(jí)土地行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)編制，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。”《土地管理法》第21條規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批。”“省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。”“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。”

從以上兩個(gè)法條文義來(lái)看，“征收土地方案”所涉及的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”以及“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府”有針對(duì)不同情況的批準(zhǔn)權(quán)限。

2)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃下被征收土地用途轉(zhuǎn)化規(guī)則，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”以及“市、縣人民政府”。

《土地管理法》第四十四條規(guī)定，“設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。”“本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面的內(nèi)容，根據(jù)本條規(guī)定，關(guān)于被征收土地的用途轉(zhuǎn)化問(wèn)題，“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”以及“市、縣人民政府”有針對(duì)不同情況的批準(zhǔn)權(quán)限。

3)根據(jù)征地審批規(guī)則，區(qū)分被征收土地的性質(zhì)和數(shù)量規(guī)定不同批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為“國(guó)務(wù)院”和“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”。

《土地管理法》第四十五條規(guī)定，“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；(三)其他土地超過(guò)七十公頃的。”“征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。”“征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”除涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面的內(nèi)容外，亦必然涉及被征收土地的性質(zhì)和數(shù)量等方面的內(nèi)容，根據(jù)本條規(guī)定，關(guān)于被征收土地的最終權(quán)限問(wèn)題上，只有“國(guó)務(wù)院”和“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”有針對(duì)不同情況的批準(zhǔn)權(quán)限。

《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”結(jié)合本款規(guī)定并綜合以上三個(gè)方面的推導(dǎo)，筆者認(rèn)為，征收土地是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的強(qiáng)制手段；根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地應(yīng)由國(guó)家管理，實(shí)行土地用途管制，在合理劃分征收土地審批權(quán)的前提下實(shí)行征收土地由國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府審批的原則。

(2)依法批準(zhǔn)

在明確批準(zhǔn)的“有權(quán)機(jī)關(guān)”之外，在“征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)”這一項(xiàng)前提條件中，還有一個(gè)“依法”的限定條件。所謂“依法”，一是根據(jù)征收土地審批權(quán)限進(jìn)行批準(zhǔn)；二是根據(jù)征收土地的法定程序進(jìn)行批準(zhǔn)。對(duì)于征收土地審批權(quán)限問(wèn)題，前已論及，不再贅述。

對(duì)于征收土地的法定程序問(wèn)題，《土地管理法》、《實(shí)施條例》等未予明文，根據(jù)國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、國(guó)辦發(fā)明電[2010]15號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》以及國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010]96號(hào))等行政規(guī)范性文件規(guī)定，征收土地前需要履行的法定程序大體有四：①第一步，發(fā)布擬征地通告。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)在擬被征收土地所在地的村范圍內(nèi)發(fā)布擬征地通告，告知擬被征土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民有關(guān)擬征地范圍、面積、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑以及征地用途等信息。該通告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補(bǔ)償范圍；②第二步，征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)會(huì)同所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，就擬征地通告的內(nèi)容征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，有不同意見(jiàn)的應(yīng)記錄在案，根據(jù)村民委員會(huì)或村民提出的意見(jiàn)分別處理并協(xié)調(diào)解決。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、補(bǔ)償方式有異議的，應(yīng)告知擬被征地相對(duì)人有權(quán)提出聽(tīng)證申請(qǐng)，并依法組織聽(tīng)證市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)應(yīng)將村民對(duì)擬征收土地的意見(jiàn)和聽(tīng)證的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。③第三步，地籍調(diào)查和地上附著物登記。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)會(huì)同擬被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實(shí)地調(diào)查擬被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數(shù)量、規(guī)格等，并由市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)現(xiàn)場(chǎng)填制調(diào)查表一式三份，由市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)工作人員和所有權(quán)人、使用權(quán)人共同確認(rèn)無(wú)誤后簽字。市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)應(yīng)將所有權(quán)人、使用權(quán)人簽字的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。④第四步，擬訂“一書(shū)四方案”組卷上報(bào)審批。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局(或土地管理局)根據(jù)征詢、聽(tīng)證、調(diào)查、登記情況，按照審批機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)批材料的要求擬訂“一書(shū)四方案”即：“建設(shè)用地說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供應(yīng)土地方案”并組卷向有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)報(bào)批。

在上述四個(gè)程序中，前三個(gè)程序直接關(guān)涉到被人的切身利益。由于征地拆遷對(duì)被征地拆遷人的集體土地使用權(quán)、房屋及其不動(dòng)產(chǎn)等根本利益將產(chǎn)生重大影響，強(qiáng)調(diào)被征地拆遷人在征地報(bào)批前的知情權(quán)、合理意見(jiàn)反饋權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、財(cái)產(chǎn)確認(rèn)權(quán)等非常重要，因?yàn)檫@不僅是行政機(jī)關(guān)依法行政的表現(xiàn)，而且將為后續(xù)征地拆遷工作打下良好的基礎(chǔ)，確保社會(huì)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。實(shí)踐中，由于土地管理部門(mén)工作不到位，相關(guān)省級(jí)政府把關(guān)不嚴(yán)，征地報(bào)批前，未遵照前述程序履行或全面履行有關(guān)職責(zé)，既不通告以征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，對(duì)于征地過(guò)程中農(nóng)民提出的合理要求也不予以妥善解決，以至不得已強(qiáng)行實(shí)施征地，甚至肆意侵害被征地拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至人身權(quán)利，很難認(rèn)為這是按法定程序“依法”進(jìn)行。對(duì)于此情形下后續(xù)作出“責(zé)令交出土地”決定，筆者以為應(yīng)該給予否定性評(píng)價(jià)。

綜上所述，對(duì)于“征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)”這一項(xiàng)前提條件，應(yīng)全面、準(zhǔn)確地理解為：“征收土地方案”已經(jīng)由“國(guó)務(wù)院”和“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”根據(jù)《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，在履行了征地前法定程序后依其法定權(quán)限進(jìn)行了批準(zhǔn)。

2、市、縣人民政府和土地管理部門(mén)已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨樵谡鞯孬@得批準(zhǔn)之后，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，組織實(shí)施征地行為的直接行政主體為市、縣人民政府，并由其土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。無(wú)庸置疑，本項(xiàng)前提條件旨在突出征地實(shí)施行為的程序合法性問(wèn)題。

《土地管理法》第四十六條規(guī)定，“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償登記。”第四十七條進(jìn)一步規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”“征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。”“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”《管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。”“被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?rdquo;“市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”“征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。”

根據(jù)上述法律法規(guī)條文并結(jié)合《征收土地公告辦法》等有關(guān)條文規(guī)定，歸納起來(lái)，征地實(shí)施程序主要有如下六個(gè)步驟：

(1)征收土地公告

被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告，并由該市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：①征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；②被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；③征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；④辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。

(2)征地補(bǔ)償?shù)怯?/span>

被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(shū)等到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以有關(guān)市、縣土地行政主管部門(mén)的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。

(3)征地補(bǔ)償安置方案制訂、公告、聽(tīng)取意見(jiàn)(聽(tīng)證)并修改

1)制訂。市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)以被征收土地的所有權(quán)人為單位在征收土地公告之日起45日內(nèi)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。

2)公告。市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)在征收土地公告之日起45日內(nèi)公告擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案，征地補(bǔ)償安置方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：①本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；②土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；③安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；④地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；⑤農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；⑥其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。

3)聽(tīng)取意見(jiàn)(聽(tīng)證)并修改。擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案公告后，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)要聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。若被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向該土地行政主管部門(mén)提出。市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見(jiàn)。對(duì)當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征收土地方案進(jìn)行修改。

另外，根據(jù)國(guó)土資發(fā)[2010]96號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》第四條第(十一)項(xiàng)關(guān)于“簡(jiǎn)化征地批后實(shí)施程序”規(guī)定，“為縮短征地批后實(shí)施時(shí)間，征地報(bào)批前履行了告知、確認(rèn)和聽(tīng)證程序并完成土地權(quán)屬、地類、面積、地上附著物和青苗等確認(rèn)以及補(bǔ)償?shù)怯浀?，可在征地?bào)批的同時(shí)擬訂征地補(bǔ)償安置方案。征地批準(zhǔn)后，征收土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告可同步進(jìn)行。公告中群眾再次提出意見(jiàn)的，要認(rèn)真做好政策宣傳解釋和群眾思想疏導(dǎo)工作，得到群眾的理解和支持，不得強(qiáng)行征地。”這一點(diǎn)需要引起關(guān)注。

(4)征地補(bǔ)償安置方案報(bào)批

市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)將擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案或修改后的征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批。報(bào)批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見(jiàn)及采納情況，舉行聽(tīng)證會(huì)的，還應(yīng)當(dāng)附具聽(tīng)證筆錄。

關(guān)于報(bào)批時(shí)間問(wèn)題，由于《征收土地公告辦法》明確給予了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人10個(gè)工作日的意見(jiàn)反饋或者聽(tīng)證要求的法定期限，即便在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人針對(duì)擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案不提出不同意見(jiàn)或者不提出聽(tīng)證要求的情形下，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)也應(yīng)該充分保證被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的期限利益及相關(guān)權(quán)益。因此，啟動(dòng)報(bào)批程序的合理節(jié)點(diǎn)至少應(yīng)確定在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日之后。

(5)征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)

即由市、縣人民政府對(duì)征求意見(jiàn)后的征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行審批。

(6)補(bǔ)償安置方案的具體實(shí)施

征地補(bǔ)償安置方案經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。在組織實(shí)施中，下列問(wèn)題需重點(diǎn)關(guān)注：

1)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時(shí)限內(nèi)提供支付清單，并有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督。

2)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理對(duì)征收土地公告內(nèi)容和征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實(shí)施中問(wèn)題的舉報(bào)，接受社會(huì)監(jiān)督。

3)對(duì)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)由上一級(jí)地方人民政府裁決。根據(jù)《實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，即一律由批準(zhǔn)征收土地的省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院裁決。2010年11月30日修正的《征收土地公告辦法》第十五條規(guī)定，“因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。”但該辦法系國(guó)土資源部的行政規(guī)章，據(jù)此而改變《實(shí)施條例》規(guī)定的裁決權(quán)主體，法律依據(jù)明顯不足。為解決裁決機(jī)關(guān)層次過(guò)高、提高裁決效率問(wèn)題，2011年5月18日，國(guó)務(wù)院法制辦公室作出國(guó)法[2011]35號(hào)《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）規(guī)定，“被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民法院政府提出申請(qǐng)。”也就是說(shuō)，自《通知》下發(fā)之日起，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案不服要求裁決的，不再向批準(zhǔn)征收土地的省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，而是向批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)裁決?！锻ㄖ穼⒃居墒〖?jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)交由批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)人民政府行使，實(shí)質(zhì)是一種行政權(quán)力的下放。對(duì)這一權(quán)力下放行為，人民法院應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重。

4)征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。同時(shí)，要妥善解決被人的合理要求，同時(shí)要做到先安置后拆遷，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷、暴力征地行為。

綜上所述，對(duì)于“市、縣人民政府和土地管理部門(mén)已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?rdquo;這一項(xiàng)前提條件，強(qiáng)調(diào)征地拆遷行為應(yīng)按照《土地管理法》以及《實(shí)施條例》規(guī)定的相關(guān)程序予以實(shí)施?！墩魇胀恋毓孓k法》第十四條規(guī)定，“未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。”“市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。”根據(jù)這一規(guī)定，在“未依法進(jìn)行征收土地公告的”、“未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的”情形下，征地拆遷程序瑕疵將直接導(dǎo)致征地拆遷不能?？h級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)如果無(wú)視這一情形徑行向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人作出“責(zé)令交出土地”決定，就必然是違法的。更進(jìn)一步言，既然未予以公告引致的“程序上的瑕疵”將侵犯被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的知情權(quán)，導(dǎo)致“責(zé)令交出土地”決定違法，那么直接剝奪被征地拆遷人對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案的意見(jiàn)反饋權(quán)、聽(tīng)證權(quán)以及前述征地前關(guān)于征收土地方案的合理意見(jiàn)反饋權(quán)、聽(tīng)證權(quán)和財(cái)產(chǎn)確認(rèn)權(quán)等實(shí)體上的權(quán)利，根據(jù)“舉重以明輕”的原則，在該等情形下作出“責(zé)令交出土地”決定也必然是違法的。

(二)基于“被征地拆遷人”角度關(guān)于“責(zé)令交出土地”的要件

如前述，《實(shí)施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度確定了“責(zé)令交出土地”決定的要件，即“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地”且“拒不交出土地”這一前提條件；對(duì)于這一前提條件，《若干規(guī)定》第十四條第一款第(三)項(xiàng)將其具體化為“被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”。無(wú)疑該項(xiàng)前提條件突出強(qiáng)調(diào)了征地拆遷行為應(yīng)具有實(shí)質(zhì)合法性以及被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人抗拒或不配合征收活動(dòng)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)膰?yán)重程度，才可以啟動(dòng)“責(zé)令交出土地”決定的程序。現(xiàn)予以具體分析：

1、縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)必須依法對(duì)被征地拆遷人安置補(bǔ)償

國(guó)土資發(fā)[2007]112號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉的通知》第二條第(二)項(xiàng)規(guī)定，“土地征收補(bǔ)償制度，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系和諧社會(huì)建設(shè)。《物權(quán)法》依據(jù)憲法，按照黨和國(guó)家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了完善：一是《物權(quán)法》明確土地征收必須以保護(hù)耕地為前提；二是《物權(quán)法》明確土地征收必須具備法定條件，即：必須是為了公共利益的需要，必須依照法定的權(quán)限和程序，必須依法給予征收補(bǔ)償；三是《物權(quán)法》明確了土地征收的法定補(bǔ)償范圍，包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用。”根據(jù)《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律法規(guī)規(guī)定和本條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)被征地拆遷人必須依法給予安置補(bǔ)償，具體要求是：首先，征地目的必須是為了公共利益的需要；其次，安置補(bǔ)償?shù)某绦虮仨毢戏ǎ嗉幢仨殱M足前述基于“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”角度述及的兩項(xiàng)前提條件，避免程序違法或者存在程序瑕疵，并堅(jiān)持先安置、后拆遷原則；最后，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)的要求，房屋拆遷要堅(jiān)持公平補(bǔ)償原則，確保被征地拆遷人得到妥善安置和保障，確保被征地拆遷人居住條件有改善、生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障、發(fā)展權(quán)益不減少。

在此，需要對(duì)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題作進(jìn)一步的探討。根據(jù)國(guó)土資發(fā)[2010]96號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》等行政規(guī)范性的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置要在《土地管理法》、《實(shí)施條例》等規(guī)定的原土地用途下的產(chǎn)值倍數(shù)法的基礎(chǔ)上，推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，以保障被征地拆遷人生產(chǎn)生活、解決好被征地拆遷人居住的問(wèn)題。

(1)各類建設(shè)征收農(nóng)村集體土地都必須嚴(yán)格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)。對(duì)于新上建設(shè)項(xiàng)目，在用地預(yù)審時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，確保項(xiàng)目按照公布實(shí)施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)核算征地補(bǔ)償費(fèi)用，足額列入概算。建設(shè)用地位于同一年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價(jià)區(qū)域的，征地補(bǔ)償水平應(yīng)基本保持一致，做到征地補(bǔ)償同地同價(jià)。各地應(yīng)建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L(zhǎng)幅度等情況，每2至3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。目前實(shí)施的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已超過(guò)規(guī)定年限的省份，應(yīng)按此要求盡快調(diào)整修訂。

(2)要將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障。本著“誰(shuí)用地、誰(shuí)承擔(dān)”的原則，鼓勵(lì)各地結(jié)合征地補(bǔ)償安置積極拓展社保資金渠道。各地在用地審查報(bào)批中，要對(duì)被征地農(nóng)民社保資金落實(shí)情況嚴(yán)格把關(guān)，不得以新農(nóng)保代替被征地農(nóng)民社會(huì)保障。

(3)對(duì)被征地拆遷人的房屋拆遷不再簡(jiǎn)單地按地上附著物補(bǔ)償，要參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）單例給予補(bǔ)償，拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。采取重分宅基地進(jìn)行遷建安置的，房屋采取重置價(jià)補(bǔ)償；對(duì)于不再分配宅基地的，則應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的居住水平安置。

2、違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地且拒不交出土地

對(duì)于本項(xiàng)前提條件的認(rèn)定，關(guān)鍵在于被征收拆遷人是否實(shí)施了“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”以及“拒不交出土地”是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。

對(duì)于阻撓行為的認(rèn)定，根據(jù)《若干規(guī)定》第十四條第一款第(三)項(xiàng)規(guī)定，包括被征地拆遷人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償且拒不交出土地的行為，以及被征地拆遷人無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償且拒不交出土地的行為兩種情形。對(duì)于后一種情形中的“正當(dāng)理由”，主要是指被征地拆遷人不接受或難以接受補(bǔ)償安置、拒絕交出土地具有合法、合理的理由，需要結(jié)合前文分析和“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)必須依法對(duì)被征地拆遷人安置補(bǔ)償”進(jìn)行綜合考量，如前述市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)未依法進(jìn)行征收土地公告，被征收拆遷人拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)進(jìn)而拒絕交出土地；市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告，被征收拆遷人拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)進(jìn)而拒絕交出土地；市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)直接剝奪被征收拆遷人意見(jiàn)反饋權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、財(cái)產(chǎn)確認(rèn)權(quán)等實(shí)體權(quán)利，被征收拆遷人拒絕接受安置補(bǔ)償進(jìn)而拒絕交出土地；被征收拆遷人對(duì)于征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，依法提出異議，等等，即應(yīng)視為“正當(dāng)理由”。需要指出的是，由于《實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”，故在征收拆遷人僅對(duì)征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，依法提出異議的情形下，以此為由拒絕交出土地，在現(xiàn)行土地法律法規(guī)體系下是不能得到支持的，但可通過(guò)司法阻卻的方式以維護(hù)自身的合法權(quán)益。如果被征地拆遷人在未依法得到安置補(bǔ)償或者基于前述“正當(dāng)理由”拒絕接受安置補(bǔ)償?shù)那樾蜗戮懿唤怀鐾恋?，則不能將該等行為認(rèn)定為被征地拆遷人實(shí)施“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。

同時(shí)，就行為程度而言，“拒不交出土地”這一行為尚須以“情節(jié)嚴(yán)重”作為認(rèn)定基礎(chǔ)。何謂“情節(jié)嚴(yán)重”，應(yīng)以“已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，“已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”是一項(xiàng)主觀標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)自由裁量決定；如果市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)已向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，則以人民法院的司法審查判斷標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。

綜上分析，如果被人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償，怠于或者拒絕交出土地，或者不具有上述“正當(dāng)理由”，以各種行為方式包括但不限于已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，公開(kāi)抗拒交出土地，達(dá)到影響到征收工作的正常進(jìn)行的程度時(shí)，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)就可以作出“責(zé)令交出土地”決定并進(jìn)而申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、關(guān)于違法判斷標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

對(duì)于“責(zé)令交出土地”決定的違法判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，主要是考量和認(rèn)定該等決定是否滿足前面述及的前提條件；除此之外，尚需對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的其他各種違法行為予以規(guī)制。

《若干解釋》第九十五條規(guī)定，“被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(二)明顯缺乏法律依據(jù)的；(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款規(guī)定，“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽(tīng)取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》第六條第一款規(guī)定，“征收補(bǔ)償決定存在下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)；(三)明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障；(四)明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益；(五)嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序；(六)超越職權(quán)；(七)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形。”較之于《若干解釋》第九十五條和《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款規(guī)定，《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》第六條第一款將違反《征補(bǔ)條例》中的“公平補(bǔ)償”原則、《行政強(qiáng)制法》中的“行政目的”以及國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中的“程序正當(dāng)”原則，規(guī)定為法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的重要依據(jù)，對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的司法審查要件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的豐富和細(xì)化，有利于征收補(bǔ)償工作穩(wěn)妥進(jìn)行，更符合非訴行政執(zhí)行案件司法審查的實(shí)際，對(duì)于確定“責(zé)令交出土地”決定的違法判斷標(biāo)準(zhǔn)，亦具有相當(dāng)?shù)膮⒖冀梃b意義。

換言之，對(duì)于“責(zé)令交出土地”決定的合法性，除滿足前述兩個(gè)角度的兩個(gè)要件外，對(duì)其考量和認(rèn)定，還可以參考借鑒《若干解釋》第九十五條、《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款以及法釋[2012]4號(hào)《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》)第六條第一款的規(guī)定。下面予以詳析：

1、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)

如實(shí)踐中，不少地區(qū)存在著當(dāng)?shù)卣疀](méi)有任何征地文件強(qiáng)制征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象。顯然，在此情形下，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)被征地拆遷人作出“責(zé)令交出土地”決定就存在“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)”的問(wèn)題，被征地拆遷人拒絕交出土地當(dāng)然就不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。

2、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)

如我國(guó)許多地區(qū)存在由于歷史原因造成的手續(xù)不全的建筑物、構(gòu)造物以及設(shè)施，實(shí)踐中，不少地方的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)不遵照國(guó)辦發(fā)明電[2003]42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》第4條確立的“實(shí)事求是”的原則，對(duì)該等建筑進(jìn)行妥善處理，而是直接認(rèn)定為違章建筑，一拆了之，并作出“責(zé)令交出土地”決定以行政強(qiáng)制手段迫使被征地拆遷人搬遷。這一具體行政行為“明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)”，直接侵害被征地拆遷人合法的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對(duì)于該等“責(zé)令交出土地”決定，被征地拆遷人拒絕交出土地同樣不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。

3、明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷征收人合法權(quán)益，或者使被拆遷征收人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障

雖然我國(guó)《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律法規(guī)規(guī)定了“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，但對(duì)于集體土地上房屋來(lái)說(shuō)，必須按照公平補(bǔ)償原則予以補(bǔ)償。中紀(jì)辦發(fā)[2011]8號(hào)《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》第二條規(guī)定，“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。”《征補(bǔ)條例》第二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。”因此，如前述，對(duì)被征地拆遷人的房屋拆遷不再簡(jiǎn)單地按地上附著物補(bǔ)償，既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地，對(duì)于該等房屋要參照《征補(bǔ)條例》單例給予補(bǔ)償。對(duì)于集體土地上房屋，如果2011年3月17日以后繼續(xù)按地上附著物予以補(bǔ)償，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷征收人合法權(quán)益，或者使被拆遷征收人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障，則屬于“明顯不符合公平補(bǔ)償原則”之情形，被征地拆遷人有權(quán)拒絕交出土地。

4、明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益

實(shí)踐中，在征地拆遷中，為達(dá)到低成本征地拆遷的目的，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)常常打著認(rèn)定和查處違法建筑的旗號(hào)，違反法律規(guī)定的程序隨意認(rèn)定被征地拆遷人房屋違建，勒令被征地拆遷人限期自行拆除，尤其針對(duì)所謂的“告狀者”、“釘子戶”或者“房屋數(shù)量較多、占地面積較大、補(bǔ)償金額較大戶”等被征地拆遷人予以重點(diǎn)打壓，將其房屋直接作為違章建筑組織社會(huì)力量進(jìn)行“強(qiáng)拆”、“偷拆”等，并強(qiáng)令被征地拆遷人交出土地，肆意侵害被征地拆遷人的合法權(quán)益。由于認(rèn)定和查處違章建筑，在任何時(shí)候只能是維護(hù)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，而不能成為政府部門(mén)的行政目的，尤其是成為拆遷之目的。這種“形式合法、實(shí)質(zhì)不合法”的做法明顯背離了縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)的行政目的，完全違反了政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法和維護(hù)公共利益的精神，顛倒了城鄉(xiāng)管理的目的和手段的關(guān)系，屬“明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益”的濫用職權(quán)之舉，不具有合法性。被征地拆遷人在該等情形下拒絕交出土地完全是正當(dāng)?shù)摹?/span>

5、嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序

所謂程序正當(dāng)，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。關(guān)于基于縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”被人拒絕交出土地的正當(dāng)性問(wèn)題，在前述“二、關(guān)于決定前提條件的問(wèn)題”中已作詳細(xì)論述，在此不再贅述。

6、超越職權(quán)

所謂超越職權(quán)，是指行政執(zhí)法主體及其工作人員所作出的具體行政行為，超越了法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實(shí)施了根本無(wú)權(quán)實(shí)施的具體行政行為。如前述，征收拆遷補(bǔ)償應(yīng)遵循“確保被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，故縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)在拆遷補(bǔ)償過(guò)程中作出具體行政行為時(shí)，要兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和被征地拆遷人權(quán)益的保護(hù)；如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)被征地拆遷人權(quán)益造成損害，則這種損害應(yīng)被盡可能地限制在最小的范圍和限度之內(nèi)。倘若縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)違背比例原則或者禁止過(guò)渡原則而作出“責(zé)令交出土地”決定，則必然為“超越職權(quán)”之舉，被征地拆遷人有權(quán)采取自救行為而拒絕交出土地。此外，由于根據(jù)《實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，作出“責(zé)令交出土地”相關(guān)行政決定的行政主體是“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”，實(shí)踐中由鄉(xiāng)級(jí)政府的土地管理所等派出機(jī)構(gòu)、城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、某某拆遷指揮部甚至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等作出“責(zé)令交出土地”決定的，顯系“實(shí)施了根本無(wú)權(quán)實(shí)施的具體行政行為”，當(dāng)然無(wú)效，被征地拆遷人亦有權(quán)采取自救行為而拒絕交出土地。

7、其他情形

如采取中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征地拆遷人交出土地，采取暴力、威脅手段或突擊、“株連”等方式強(qiáng)制被征地拆遷人交出土地行為，以及枉顧國(guó)家的三令五申仍組織實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷并責(zé)令被征地拆遷人交出土地等等，對(duì)于在該等情形下被征地拆遷人拒絕交出土地，不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。此外，國(guó)土資發(fā)[2004]237號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見(jiàn)》第二條第(十四)項(xiàng)規(guī)定，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；兩年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應(yīng)土地面積扣減該市、縣下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)。”縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)依據(jù)該等失效的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件”作出“責(zé)令交出土地”決定的，被征地拆遷人拒絕交出土地，同樣不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。

四、關(guān)于責(zé)令交出時(shí)限的問(wèn)題

在縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)依法作出“責(zé)令交出土地”決定后，被征地拆遷人自行交出土地的期限應(yīng)如何掌握，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而具體的問(wèn)題，這亦系被征地拆遷人尋求行政和司法救濟(jì)的法定期限。如若該等期限屆滿后被拆遷征收人既不尋求行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)，又不自行主動(dòng)地交出土地，就得承擔(dān)司法強(qiáng)制執(zhí)行的不利后果。

《若干解釋》第八十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”在此“180日”和“三個(gè)月”系不同規(guī)定，筆者認(rèn)為，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、司法解釋?xiě)?yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的法律適用規(guī)則，在2012年1月1日《行政強(qiáng)制法》施行后，應(yīng)當(dāng)遵循“三個(gè)月”的申請(qǐng)期限；對(duì)于縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)于“三個(gè)月”申請(qǐng)期限屆滿后再行向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的，則可按照《若干解釋》第八十八條規(guī)定“逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”之規(guī)定處理。所謂“逾期申請(qǐng)”的“正當(dāng)理由”，不應(yīng)成為縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)怠于作為或者不作為的借口，根據(jù)法律精神應(yīng)理解為“不可抗力或者其他特殊情況”。

五、關(guān)于責(zé)令交出土地行政強(qiáng)制程序的問(wèn)題

關(guān)于“責(zé)令交出土地行政強(qiáng)制程序”的問(wèn)題，《土地管理法》、《實(shí)施條例》、《若干規(guī)定》等法律法規(guī)以及司法解釋未置明文。這里有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需要明確：一是催告前置程序；二是強(qiáng)制執(zhí)行主體。

關(guān)于催告前置程序問(wèn)題，《行政強(qiáng)制法》第五十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書(shū)送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前，必須先履行催告前置程序，只有經(jīng)向被征地拆遷人發(fā)出催告書(shū)，并自送達(dá)之日起10日后被征地拆遷人沒(méi)有履行主動(dòng)交出土地義務(wù)的，該土地管理部門(mén)方可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在“責(zé)令交出期限”屆滿后催告期限內(nèi)，如果被征地拆遷人對(duì)“責(zé)令交出土地”決定提起行政訴訟，人民法院是否應(yīng)予受理，對(duì)此《行政強(qiáng)制法》未予規(guī)定。筆者以為，應(yīng)該分不同情形予以處理。《若干解釋》第四十一條第一款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。”根據(jù)這一規(guī)定，如果縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)在作出“責(zé)令交出土地”決定時(shí)，未告知被征地拆遷人訴權(quán)或者起訴期限的，在催告期限內(nèi)，被人對(duì)“責(zé)令交出土地”決定提起行政訴訟且起訴期限在三個(gè)月之內(nèi)，人民法院應(yīng)予受理；否則就應(yīng)不予受理，除非具有“不可抗力或者其他障礙”之正當(dāng)理由。

關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行主體問(wèn)題，司法實(shí)踐中，人民法院一般會(huì)參照《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》第九條規(guī)定，即交由“市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施”，對(duì)于該等做法，最高人民法院也給予了充分肯定。盡管人民法院給出的理由是基于“裁執(zhí)分離”的司法改革基本方向，但該等理由顯然是不充足的，有推卸司法職責(zé)和減輕受案壓力之嫌。