對(duì)于土地的規(guī)制，我國采取所有制劃分的形式分別管理，分別是國家土地所有制和集體土地所有制，公民個(gè)人對(duì)土地沒有所有權(quán)主張的權(quán)利。作為重要組成部分的集體土地所有權(quán)涵蓋廣袤的農(nóng)村土地，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活具有極大的影響。土地征收的對(duì)象就是農(nóng)村集體土地，因此，研究農(nóng)村土地征收制度就有必要弄清楚集體土地所有制的特殊性。作為具有中國特色的集體所有制，其具有的特性及不可避免的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、鮮明的時(shí)代特色和人為性

集體所有制具有鮮明的時(shí)代特色，是社會(huì)主義改造時(shí)期的產(chǎn)物。從農(nóng)村土地集體所有權(quán)形成和發(fā)展的歷史進(jìn)程中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體所有制是伴隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)改造，土地改革等建國初期的社會(huì)主義制度建立起來的，而不是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中自發(fā)出現(xiàn)的，而是為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢和經(jīng)濟(jì)狀況，根據(jù)馬克思主義理論，并結(jié)合國內(nèi)情勢，通過社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改造、土地改革等一系列政治決策形成的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生并非基于土地本身的財(cái)產(chǎn)屬性，也不派生于其他所有權(quán)形式。其產(chǎn)生之初是為了強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的土地權(quán)利，是與國家所有權(quán)相并列的一種人為創(chuàng)設(shè)出來的所有權(quán)。

2、主體的抽象性

與一般財(cái)產(chǎn)權(quán)主體是特定的自然人、法人或其他組織不同，集體土地所有權(quán)的主體不是具體的“人”，而是“集體”，包括三級(jí)主體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和村內(nèi)集體。集體不同于一般的民商事主體，其性質(zhì)具有不確定性，并非法律上明確規(guī)定的主體。主要體現(xiàn)在：（1）與成員的不可分性。集體與本區(qū)域內(nèi)的成員具有密不可分的特點(diǎn)，不能脫離自身成員而獨(dú)立存在；（2）主體權(quán)利的整體性。享有集體土地所有權(quán)的主體是村鎮(zhèn)組織，其成員個(gè)體享有的是集體土地使用權(quán)，而非所有權(quán)；（3）身份性。集體所有權(quán)帶有明顯的身份性，只有集體組織的成員才享有集體所有權(quán)的相應(yīng)利益，一旦脫離集體，就不再享有，可以說村民享有的是一種成員權(quán)。（4）地域性。與集體所有權(quán)主體的身份性相適應(yīng)，它也具有明顯的地域性，即只有集體土地地域內(nèi)的農(nóng)民才可以組成一個(gè)“集體”，才能夠享有集體所有權(quán)及其附隨利益。一方面，土地的不動(dòng)產(chǎn)特性決定了其地域性的特點(diǎn)，另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中農(nóng)民與土地的密切聯(lián)系也是形成地域性的重要原因。集體土地所有權(quán)主體的地域性與集體內(nèi)部成員的社區(qū)歸屬是一致的，同時(shí)也烙上了家族區(qū)分的痕跡。[1]可以說，地域性與身份性同出一源，相互印證。

總之，集體所有權(quán)的主體除了抽象的“集體”這一難以捉摸的對(duì)象之外，并沒有最終的落實(shí)者，以致出現(xiàn)了所有權(quán)主體虛化的現(xiàn)象。[2]正是主體的抽象性使得農(nóng)村土地征收過程中，集體作為征收補(bǔ)償主體與被征收農(nóng)民之間就征地補(bǔ)償款落實(shí)問題往往發(fā)生難以協(xié)調(diào)的爭端。

3、行使者是集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組

集體作為一個(gè)抽象的主體，無法實(shí)際行使集體土地所有權(quán)，只能由具體的組織代表集體去行使。按現(xiàn)行法律規(guī)定，這一代表“集體”的組織是集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組。實(shí)際上，由于大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過漫長的歲月與政策的變動(dòng)，在組織、管理、功能等各方面都已不健全，已經(jīng)無法具備組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的能力和條件，因此，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，往往是由村民委員會(huì)或村民小組來具體負(fù)責(zé)行使集體土地所有權(quán)。需要說明的是，這里的“村民小組”并不是通常意義上的村民小組，而是能夠?qū)ν獯碚麄€(gè)農(nóng)村集體組織，有權(quán)力處理村集體事務(wù)，與一般的村民委員會(huì)具有同等級(jí)別的組織機(jī)構(gòu)。此外，在一些實(shí)行土地一級(jí)核算的地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)；某些不再存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地所有權(quán)實(shí)際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使[3]。

4、所有權(quán)的不完全性

按照民法理論，所有權(quán)是一種支配權(quán)、完全物權(quán)，具備占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，處分權(quán)是所有權(quán)最核心最根本的權(quán)能，也是其與用益物權(quán)相區(qū)分的根本點(diǎn)，不具有處分權(quán)能的所有權(quán)往往而其中處分權(quán)是所有權(quán)根本的權(quán)能，失去處分權(quán)的所有權(quán)不再是完整意義上的完全物權(quán)，實(shí)際上成為了限制物權(quán)。土地在我國屬于禁止流通物，因此集體土地所有權(quán)實(shí)際上就是一種限制物權(quán)，而非完全物權(quán)。因?yàn)?，作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織、村委委員會(huì)或者村民小組，也不能出讓集體土地，集體土地具有的不可轉(zhuǎn)讓性大大限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)際上也將農(nóng)民束縛在了土地上。

5、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的逐漸分離

集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)合作社制，以合作社為單位，農(nóng)民集體勞動(dòng)，按照勞動(dòng)情況統(tǒng)一進(jìn)行分配，但這樣就形成了備受詬病的農(nóng)村“大鍋飯”制度，再加上亂攤派亂指揮，農(nóng)民沒有生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致生產(chǎn)力低下，土地荒蕪，后來，實(shí)行土地承包到戶的生產(chǎn)經(jīng)營制度，大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。土地承包經(jīng)營制的推廣使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，并且經(jīng)營者也不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，外來人員經(jīng)過村民表決也可以承包經(jīng)營。這樣，在集體土地上就出現(xiàn)了三個(gè)權(quán)利主體：所有者、使用者和承包經(jīng)營者，后二者可以是一致的，也可以不一致。這樣，在農(nóng)村土地征收中就會(huì)出現(xiàn)2-3個(gè)征收補(bǔ)償主體，如何分配補(bǔ)償收益變得更加復(fù)雜。

6、集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)的不平等性

從法律上來看，我國的土地所有權(quán)體系由兩大部分組成：集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)，兩種土地所有權(quán)在法律上地位是平等的，但實(shí)際上，二者的地位并不是平等的。首先，從所有權(quán)的轉(zhuǎn)化上看，通常情況下，集體所有土地可以轉(zhuǎn)為國家所有土地，而國家所有土地卻不能相對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有土地；[4]其次，從保護(hù)力度上看，集體土地的保護(hù)力度也不及國有土地。憲法明確規(guī)定，“國有經(jīng)濟(jì)……是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”，可見，作為國有經(jīng)濟(jì)的重要因素，國有土地受到憲法的有力保障，相較之下，集體經(jīng)濟(jì)屬于低一層次的公有制，集體土地也無法得到同等程度的保障。再次，從所有權(quán)的范圍看，國有土地所有權(quán)的行使領(lǐng)域要大于集體土地所有權(quán)。這主要體現(xiàn)在法律將集體土地單列，集體土地之外的土地均屬于國有土地。如《土地管理法實(shí)施條例》第二條第四項(xiàng)規(guī)定：“依法不屬于集體的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，屬于國家所有”。從法律表述上看，集體土地僅僅是歷史上形成的有人類居住的土地，除此之外所有類型的土地都是國家所有。這與民法上無主物歸國家所有的規(guī)定有異曲同工之效。受國有土地所有權(quán)與集體土地使用權(quán)地位不平等直接損害的就是農(nóng)村土地征收中的被征收人，他們本就處于弱勢地位，面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)和征收人，往往處于不利地位，權(quán)利狀況堪憂。說到底，這是集體土地使用權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的一場不平等的博弈所致。

[1]劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版版社，2006年，第135頁。

[2]王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，2003年，第96頁。

[3]根據(jù)《土地管理法》第十條，農(nóng)民集體所有的土地“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”，該條實(shí)際上確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的地位。

[4]對(duì)此，法律盡管沒有明確的禁止性規(guī)定，但是也沒有類似的案例可循。無論是《土地管理法》還是最近國土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》，土地被征收后一定時(shí)間內(nèi)不使用，國家可以收回，注意，這里收回的是國有建設(shè)用地使用權(quán)，收回之后可以交由原集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)種，但是也不意味著原集體經(jīng)濟(jì)組織重新取得了集體土地使用權(quán)。法律并沒有明確所有權(quán)由國家向集體流動(dòng)，這意味著，集體土地所有權(quán)只能單方面轉(zhuǎn)化為國有土地所有權(quán)。