在我國計劃經(jīng)濟時期，建設(shè)項目都是國家投資，建設(shè)單位體現(xiàn)國家利益，也就是說交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)及工商企業(yè)都是為了公共利益的需要。近年來，我國城市征地和房屋拆遷已成為滿足各類建設(shè)用地的主要途徑。而由此引發(fā)的矛盾在一些地方日益突出，影響了居民的生產(chǎn)和生活，影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟成分多樣性，投資主體多元化，除了國家投資建設(shè)的公益性項目用地外，還有不同所有制企業(yè)或個人以營利為主要目的的各種投資項目用地。

對于土地問題的政策調(diào)整，我國1982年憲法規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”(第10條第三款)。1988年的憲法修正案第2條則規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2004年的憲法修正案第20條將憲法第10條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

與憲法不相協(xié)調(diào)的是，我國《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”。該規(guī)定實際上擴大了征地范圍，沒有體現(xiàn)憲法規(guī)定征地為公共利益需要的特定條件。

在我國的土地征用過程中，征地補償登記，是土地征用制度中的一個重要環(huán)節(jié)，征地補償、安置方案將根據(jù)征地補償?shù)怯涀鞒??！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?rdquo;(第46條第二款)。《土地管理法實施條例》規(guī)定：“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。

征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”(第25條第三款)。上述規(guī)定已經(jīng)不能滿足實際工作的需要，無法解決征地工作出現(xiàn)的許多新情況、新問題。

上個世紀80年代末，我國政府開始探索實行國有土地有償使用的制度，對外商投資和部分營利性的項目實行國有土地使用權(quán)有償出讓。由此，與征地制度密切相關(guān)的供地制度率先引入市場機制。通過國有土地有償使用，政府可以收取土地出讓金，獲得頗多土地收益。利益的驅(qū)動，使得地方政府可以較低的補償征用土地，之后以較高的價格出讓給企業(yè)或者個人使用。這就造成不少地方政府熱衷于“以地生財”。這方面城市政府尤為突出。一些城市土地收益成為財政收入的主要來源，甚至達到當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%。利益的驅(qū)動，也使得地方政府壓低對居民的補償。為了求得低成本發(fā)展，政府往往以各種優(yōu)惠的土地條件吸引項目，招商引資。征地時，對居民盡量壓低征地補償標準，能少給就少給，能不給就不給。

征地和房屋拆遷制度本身的不完善是導(dǎo)致征地工作存在一些問題的制度原因，而與征地制度相關(guān)的政府行為機制則是問題存在的關(guān)鍵。

一是以經(jīng)濟指標為主的干部政績考核不利于調(diào)動各級干部維護群眾權(quán)益的積極性。現(xiàn)在對政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核，主要是看經(jīng)濟增長速度、城市發(fā)展狀況、招商引資成果，而在保護群眾權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標。面對需要加快城市經(jīng)濟發(fā)展的客觀形勢和這種干部考核內(nèi)容，各級官員往往重經(jīng)濟發(fā)展，輕群眾利益保護；重自身的升遷，輕群眾的生計。

二是政府既是土地管理者又是用地者，不利于國土資源管理部門有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能。就城市用地來說，城市政府申請分批次建設(shè)用地，在依法批準后，向用地單位供地。

政府既是土地的管理者，一定情況下又是用地者。同時征地又是政府行為，往往是政府定項目，定征地補償安置費標準。在此情況下，隸屬于政府的國土資源管理部門，往往積極為政府辦事，千方百計拿到地。

國土資源管理部門對同級政府的征地、用地行為無法實施監(jiān)督，對出現(xiàn)的政府不合法、不合理行為更不可能查處。

現(xiàn)代政府，不僅應(yīng)該是高效、廉潔的政府，也應(yīng)該是誠信政府。誠信為本、取信于民，應(yīng)為各級政府執(zhí)政的新理念。我國《行政許可法》首次明確規(guī)定了政府誠信與公民信賴利益保護原則。該法第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。”這一原則在政府依法行政領(lǐng)域具有普遍意義。

縱觀本案，一方面，公民取得了政府土地使用證；但另一方面，拆遷公司也拿到了東花市地區(qū)的“土地批準文件”，有了這個文件，就意味著拆遷公司也取得了同一地塊的土地使用權(quán)。而在拆遷單位的補償計劃中，只對房屋的建筑面積給予考慮，而對土地使用權(quán)的補償則只字未提。甚至政府有關(guān)部門認為，對拆遷戶的土地使用權(quán)進行補償，有關(guān)政策和法規(guī)沒有作出規(guī)定，因此，補償沒有法律依據(jù)。這種說法是站不住腳的。

公民信賴行政機關(guān)，按行政機關(guān)的批準意見和決定處理自己的事務(wù)，如果行政機關(guān)中途變更其原來的批準決定，使相對一方的利益受到損害，即使這一改變的目的在于考慮公共利益的需要，有關(guān)機關(guān)也應(yīng)該依法保護相對一方的合法權(quán)益，予以補償。在政府行政管理中強調(diào)誠實信用、信賴保護原則是十分必要的。從根本上說，是否遵循誠實信用、信賴保護原則，關(guān)系到政府在人民群眾中的威望與形象。

為了切實保護居民的合法正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從以下方面著手：

首先，應(yīng)明確界定征地的目的。征地目的應(yīng)是為了公共利益，市場經(jīng)濟下的政府，為了公共目的的需要，可以通過強制性手段獲得土地，但必須給土地所有人、承租人或使用人按“公平的市價”給予“公正的補償”。

其次，要嚴格限制征地權(quán)的行使范圍。政府用地只能是公益性用地。非公益性用地只能通過土地市場獲得土地使用權(quán)。

因此，凡是商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地必須退出政府征地范圍。至于工業(yè)用地及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地也應(yīng)逐步退出政府征地范圍。如果這些用地項目也通過低補償進行征用和拆遷，是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的，也是明顯不合理的。

最后，應(yīng)建立公開、公正的征地程序。在土地轉(zhuǎn)讓的過程中，利益受到影響的居民有權(quán)參與全過程，擁有充分的知情權(quán)。征地應(yīng)當(dāng)充分聽取居民的意見，用前期調(diào)查協(xié)商取代現(xiàn)行法律規(guī)定的補償?shù)怯洯h(huán)節(jié)。對居民提出的征地不合法、補償不合理等問題，由司法機關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與，維護社會穩(wěn)定，有效地保護居民正當(dāng)權(quán)益不受侵犯。

作者：傅思明，中央黨校教授、法學(xué)博士后

文章原來源：2004-6-17法制日報第八版

文章來源：中國憲政網(wǎng)。感謝供稿。