隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，城市框架的不斷拉大和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速上升的態(tài)勢(shì)已達(dá)到歷史高峰。拆遷量連年上升，拆遷補(bǔ)償安置欠妥引發(fā)農(nóng)民不滿和失落，由此引發(fā)的矛盾也日趨突出，農(nóng)民反映拆遷的上訪有增無(wú)減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷矛盾已危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

目前，對(duì)于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行規(guī)范，盡管還不完善，但畢竟有一個(gè)規(guī)范性法規(guī)。但對(duì)征用拆遷農(nóng)村集體土地上房屋這種事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)上，國(guó)家層面上的法律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯，激化了社會(huì)矛盾，形成了影響社會(huì)安定的不穩(wěn)定因素。所以對(duì)于集體土地上房屋拆遷法律問(wèn)題進(jìn)行研究探討，不僅是非常必要的，而且是非常迫切的從深層次進(jìn)行剖析，有其制度性的根源，主要存在如下問(wèn)題：

一 、集體土地房屋拆遷缺乏法定依據(jù)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。“這條規(guī)定明確將土地的使用情況分為國(guó)有和集體的兩類。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，使用本條例“，從而對(duì)國(guó)有土地(含征用集體土地)上的房屋拆遷作了規(guī)定，而對(duì)集體土地上的房屋拆遷未列入適用范圍。另一方面，《土地管理法》對(duì)未征地的集體土地房屋拆遷問(wèn)題也未涉及。因此，在集體土地上進(jìn)行房屋拆遷時(shí)，就出現(xiàn)了無(wú)法可依的學(xué)習(xí)現(xiàn)象。

由于集體土地上房屋拆遷沒(méi)有法律明確進(jìn)行規(guī)范，一旦發(fā)生糾紛，無(wú)法通過(guò)法律手段或行政手段加以調(diào)整。如拆遷任何一方為此提起訴訟，法院認(rèn)為應(yīng)由房屋拆遷行政主管部門處理而不予受理，而拆遷行政主管部門受理裁決由無(wú)法可依，拆遷雙方的矛盾難以解決。這樣，農(nóng)村房屋拆遷法規(guī)滯后，導(dǎo)致各地操作不一，農(nóng)民心理失衡、不滿情緒時(shí)有發(fā)生。法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償隨意性極大。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷依據(jù)法律不同，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大，由此引發(fā)的糾紛日益突出。

簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是“兩種性質(zhì)(集體土地、國(guó)有土地)，兩個(gè)政策(征用、拆遷)，兩個(gè)部門(土地部門、建設(shè)部門)，兩個(gè)許可證(征用、拆遷)”的問(wèn)題。如上所述，由于《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》調(diào)整的對(duì)象范圍不同，使城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)土地上的房屋拆遷補(bǔ)償適用于不同的政策。先行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地，對(duì)于集體出體上房屋拆遷尚無(wú)明確的法律規(guī)定，目前集體土地房屋拆遷一直依據(jù)的是土地征用條例。這就造成了同一項(xiàng)目或相近地塊，由于土地級(jí)差和級(jí)別差異，有的地方相差數(shù)倍，主要表現(xiàn)為集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格明顯低于其實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值。以南京市相對(duì)區(qū)位較好的五級(jí)地上的房屋拆遷為例，區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為 200元/m²;如屬國(guó)有土地，其區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1200元/m².

部分地區(qū)還存在集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地多年后，房屋拆遷仍執(zhí)行集體土地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，被拆遷人抵觸情緒極大。如東部地區(qū)某市國(guó)土局規(guī)定，原集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有約10余年 ，房屋拆遷時(shí)卻按集體土地上房屋進(jìn)行補(bǔ)償，群眾無(wú)法理解與接受，強(qiáng)烈要求執(zhí)行 國(guó)有土地房屋拆遷補(bǔ)償政策。

三、法律規(guī)范移位。房屋拆遷是公法行為，屬于對(duì)公民重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收。政府之所以有權(quán)征用土地，拆遷老百姓的房屋，不是基于它的土地所有權(quán)，而是基于主權(quán)行為，且具有憲法依據(jù)。我國(guó)憲法第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用。”這一條款我們可以從兩方面去理解：一是農(nóng)村集體所有的土地可以征用或征收，征收的對(duì)象包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)自然包括房屋與土地;二是政府只有出于公共利益的需要，才能對(duì)土地實(shí)行征收或征用。如果征地目的是修建高爾夫球場(chǎng)、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，政府就不應(yīng)該啟動(dòng)征地權(quán)。

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有對(duì)“公益”和“經(jīng)營(yíng)性”作出明確界定，用地性質(zhì)的判別完全由政府隨意確定?，F(xiàn)在不論何種投資主體搞建設(shè)，都是以公共利益為由，進(jìn)行征地拆遷，上位法缺乏對(duì)下位法和地方政府行為的必要約束，公權(quán)力濫用，采取掛公益“羊頭”賣商業(yè)“狗肉”以規(guī)避法律，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”的范圍。

按照《立法法》第八條規(guī)定，涉及對(duì)民事基本權(quán)利及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整只能由基本法律調(diào)整?！稇椃ā返诹l規(guī)定，基本法律的制定主體只能為全國(guó)人民代表大會(huì)。因此，從法理上說(shuō)，拆遷房屋應(yīng)由憲法等相關(guān)的上位法作出規(guī)定，并符合嚴(yán)格的法定條件。但迄今為止，我國(guó)沒(méi)有一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律，僅有國(guó)務(wù)院頒布的專門針對(duì)城市居民房屋拆遷的行政法規(guī)——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，把本應(yīng)由上位法規(guī)范的拆遷事項(xiàng)讓位于下位法自行規(guī)定，其本身就有背于《立法法》確定的原則。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村房屋拆遷處于無(wú)法可依的狀態(tài)，對(duì)農(nóng)民房屋的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見(jiàn)的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。對(duì)拆遷中農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠。

農(nóng)民通過(guò)宅基地依法取得集體土地的使用權(quán)，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)是無(wú)可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償法律關(guān)系進(jìn)行明確的界定和規(guī)范，地方政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的房屋一同處分。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談，其違法性顯而易見(jiàn)。從法理而論，房屋作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體，只能由農(nóng)民自己進(jìn)行處分，所以關(guān)于集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償應(yīng)從土地征用補(bǔ)償中分離出來(lái)。