城市化進(jìn)程是每一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展的必經(jīng)之路，在這一過(guò)程中，城市房屋征收又是城市建設(shè)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是改善人民生活條件、舊城區(qū)改造和改善城市環(huán)境的重要手段。但是，城市房屋征收也引發(fā)了各種各樣的社會(huì)問(wèn)題，違法拆遷、暴力拆遷不斷，甚至由拆遷造成的流血事件、群體性事件也時(shí)常發(fā)生，這在一定程度上激化了社會(huì)矛盾，成為了導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的因素。我國(guó)社會(huì)法制化進(jìn)程的不斷加快，這一問(wèn)題也得到了社會(huì)各界越來(lái)越多的關(guān)注，伴隨著《中華人民共和國(guó)憲法修正案》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的出臺(tái)，相繼強(qiáng)調(diào)了對(duì)私權(quán)的保護(hù)，原有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)越來(lái)越不合時(shí)宜，出臺(tái)一部新的法律代替它似乎勢(shì)在必行。在民眾學(xué)者的共同呼吁與努力下，2011年1月21日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取代了之前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。條例出臺(tái)后，社會(huì)各界溢美之詞不絕。誠(chéng)然，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收補(bǔ)償條例》)較之前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷管理?xiàng)l例》)有許多進(jìn)步之處，比如，明確了公共利益的范圍、確立了征收的程序、規(guī)定了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t等。但是，這部法律能否承載各界的贊美，真正推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程的法制化、文明化?筆者作為一名專職代理拆遷維權(quán)訴訟的律師，常年奔走在拆遷維權(quán)的一線，更能從現(xiàn)實(shí)著手，客觀的看待《征收補(bǔ)償條例》所帶來(lái)的利與弊。下面，筆者試圖通過(guò)這篇文章，結(jié)合自己多年的辦案經(jīng)驗(yàn)，正視《征收補(bǔ)償條例》實(shí)施后的缺失，并提出具體的解決方案，希望對(duì)《征收補(bǔ)償條例》的進(jìn)一步完善有所裨益。

一、《征收補(bǔ)償條例》與《拆遷管理?xiàng)l例》之區(qū)別

1、征收主體不同

《拆遷管理?xiàng)l例》所稱拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位，而《征收補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收主體是市、縣級(jí)人民政府及其市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作，且不得以營(yíng)利為目的，房屋征收部門對(duì)其委托的房屋征收實(shí)施單位的行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。政府在拆遷中角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，《征收補(bǔ)償條例》實(shí)施之前對(duì)政府法律定位是一個(gè)居中裁決的角色，征收條例施行后政府直接變?yōu)榱苏魇辗申P(guān)系中的當(dāng)事人。

2、界定了公共利益的范圍

2004年《憲法修正案》規(guī)定，對(duì)于公民的合法財(cái)產(chǎn)，只能基于“公共利益”的目的，并且必須按照嚴(yán)格的法律程序才能進(jìn)行征收。但是至于什么是公共利益，《憲法修正案》和之后頒布的《物權(quán)法》都沒(méi)有界定?！墩魇昭a(bǔ)償條例》第八條對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行了列舉，是抽象的概念細(xì)化，使公共利益的界定在法律事務(wù)中具有了更高的操作性，明確了公益拆遷和商業(yè)拆遷的界限，在一定程度上保護(hù)了被拆遷人的利益。

3、征收決定書(shū)代替了拆遷許可證

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》實(shí)施拆遷許可的唯一合法性的依據(jù)是辦理拆遷許可證，而新法將拆遷許可制度予以取消，轉(zhuǎn)變?yōu)榱苏魇諞Q定書(shū)，在征收具體行政行為方式中以行政決定取代了行政許可。向用地單位發(fā)放拆遷許可證需要提交相關(guān)資料，而發(fā)布征收決定只需要滿足公共利益的需要。

4、確定政府是唯一的補(bǔ)償主體

《征收補(bǔ)償條例》明確規(guī)定征收補(bǔ)償工作的主體是市、縣級(jí)人民政府，并且規(guī)定了征收補(bǔ)償不利的問(wèn)責(zé)機(jī)制，為征收補(bǔ)償工作各項(xiàng)原則的實(shí)施提供了法律制度保障。政府成為了補(bǔ)償主體，較之前的用地單位更具有公信力，被拆遷人進(jìn)行維權(quán)申訴也直接指向了政府部門，避免了之前權(quán)責(zé)不清，找不到責(zé)任人的情況。

5、司法強(qiáng)拆成為唯一的強(qiáng)制制度

《拆遷管理?xiàng)l例》中規(guī)定的強(qiáng)制拆遷手段包括行政強(qiáng)拆和司法強(qiáng)拆兩種?！墩魇昭a(bǔ)償條例》第28條規(guī)定了被征收人在一定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議也不提起行政訴訟并且也不搬遷的，由人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。過(guò)去，由政府部門委托企業(yè)進(jìn)行拆遷的情況下，由于對(duì)利益的追逐，往往在拆遷過(guò)程中出現(xiàn)一些惡性事件，這條規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)只能到法院申請(qǐng)強(qiáng)拆，保障了被征收人的合法權(quán)益。

二、《征收補(bǔ)償條例》實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題

1、公共利益的界定欠明確

毋庸置疑，《征收補(bǔ)償條例》的亮點(diǎn)之一就是規(guī)定了公共利益的范圍，雖然界定僅限于抽象列舉的方式，但還是一個(gè)重大飛躍，至少為違法拆遷設(shè)立了準(zhǔn)入門檻?！墩魇昭a(bǔ)償條例》第8條對(duì)公共利益的規(guī)定，即承認(rèn)了國(guó)防、軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等傳統(tǒng)意義上的公共利益，保留與其他規(guī)范的共性，又把保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造列為了公共利益的范疇。在現(xiàn)實(shí)中，這一特性為商業(yè)利益混入公共利益留下了隱患，廣為社會(huì)各界所詬病。雖然《征收補(bǔ)償條例》將納入市、縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃需提交地方人大審議這一前提，作為把保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造列為公共利益的閥門，但在地方政府發(fā)展壓力以及土地財(cái)政的考量下，市、縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃很容易淪為商業(yè)利益通往公共利益的合法化工具。地方政府為了發(fā)展常常通過(guò)這點(diǎn)漏洞將公民私權(quán)讓位給商業(yè)利益，違背了立法初衷，實(shí)為遺憾。

2、征收補(bǔ)償機(jī)制不健全

就我國(guó)房屋征收拆遷的實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)爭(zhēng)議的產(chǎn)生都是源于對(duì)補(bǔ)償價(jià)格的不滿意，因?yàn)檠a(bǔ)償價(jià)格的多少直接關(guān)系著被征收人的切身利益?！墩魇昭a(bǔ)償條例》第2條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給與公平補(bǔ)償，從而明確了公平補(bǔ)償原則?！墩魇昭a(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償范圍包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。這與《拆遷管理?xiàng)l例》中規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照被拆遷房屋的面積、區(qū)位、用途等因素，以房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估確定;拆遷租賃房屋應(yīng)給予補(bǔ)償;拆遷人應(yīng)向被拆遷人和房屋租賃人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi);因拆遷費(fèi)住宅房屋造成挺長(zhǎng)停業(yè)的，拆遷人應(yīng)給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。我們可以看到，二者相比，僅僅是換了一種表述方式而已，并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義上的改變。而現(xiàn)實(shí)中《拆遷管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，拆遷對(duì)象價(jià)值被嚴(yán)重低估的情況也仍然延續(xù)到了《征收補(bǔ)償條例》中。

《征收補(bǔ)償條例》在被征收房屋的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的程序上著墨甚多，且先不說(shuō)在現(xiàn)實(shí)評(píng)估中的公正度有多少，無(wú)論是《征收補(bǔ)償條例》還是《征收評(píng)估辦法》都沒(méi)有考慮到被征收對(duì)象的潛在升值空間。特別在舊城區(qū)改造中，無(wú)論是開(kāi)發(fā)商還是政府本身，都看中了老城區(qū)拆遷改造后的升值潛力。權(quán)利人所有房屋的地塊的價(jià)值在改造后增加的部分如何分配，還存在空白，現(xiàn)實(shí)中，好多被征收人就是因?yàn)檫@個(gè)原因而無(wú)法與政府、開(kāi)發(fā)商達(dá)成協(xié)議。

3、各地辦理征收決定所需文件不統(tǒng)一

《征收補(bǔ)償條例》第十二條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。但是對(duì)于辦理征收決定所需的具體文件，《征收補(bǔ)償條例》并沒(méi)有規(guī)定，這就造成了在現(xiàn)實(shí)中各地所需的文件不一。有的地方其做了明確規(guī)定，比如，成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局規(guī)定申請(qǐng)作出《國(guó)有土地上房屋征收決定》須提交發(fā)改部門關(guān)于符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃證明文件(核對(duì)原件，留復(fù)印件)、國(guó)土部門關(guān)于符合土地利用總體規(guī)劃的證明文件(核對(duì)原件，留復(fù)印件)、規(guī)劃部門關(guān)于符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的證明文件(核對(duì)原件，留復(fù)印件)、征收補(bǔ)償費(fèi)用資金證明材料(原件)等。但是全國(guó)范圍內(nèi)大部分地區(qū)對(duì)此都沒(méi)有規(guī)定，在各地政府一味追求效率優(yōu)先的前提下，增加了辦理征收決定的隨意性，給了政府部門權(quán)利尋租的空間，侵害了被征收人的合法權(quán)益。

4、對(duì)條文的實(shí)際執(zhí)行情況不樂(lè)觀

《征收補(bǔ)償條例》明確禁止暴力拆遷行為，其中第二十七條第三款規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。第三十一條、第三十二條規(guī)定了對(duì)采用暴力威脅手段與停水、停電手段構(gòu)成犯罪的，要追究刑事責(zé)任，違反治安管理?xiàng)l例的，應(yīng)給與治安處罰。但在筆者多年的拆遷維權(quán)代理中經(jīng)常能夠遇到暴力拆遷的情況，建設(shè)單位幕后做推手，政府部門主導(dǎo)，動(dòng)輒對(duì)被征收人停水、停電，控制被征收人人身自由的情況也時(shí)有發(fā)生，這種行為不僅不符合相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)重的還侵犯了被征收人的人身權(quán)、健康權(quán)，觸犯了《刑法》。

《征收補(bǔ)償條例》第二十八條規(guī)定被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但由于普通群眾的法律意識(shí)比較薄弱，部分地方政府就鉆這條規(guī)定的空子，在決定中不向被征收人提起這項(xiàng)權(quán)利或者在不顯眼的位置簡(jiǎn)單帶過(guò)，規(guī)避在時(shí)效期間內(nèi)被征收人提起復(fù)議、訴訟，導(dǎo)致被征收人的房子被拆除，這樣顯然不利于被征收人后續(xù)的維權(quán)，只能簽訂不公正的補(bǔ)償合同了事。

5、配套法律制度不健全

《征收補(bǔ)償條例》制定規(guī)劃需征求公眾意見(jiàn)、舊城區(qū)改造須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、由被征收人選定評(píng)估機(jī)構(gòu)等新規(guī)定。又規(guī)定住房保障、評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇的具體辦法等問(wèn)題授權(quán)省級(jí)人民政府制定?！墩魇昭a(bǔ)償條例》實(shí)施已久，但是有關(guān)部門和地方政府的具體實(shí)施細(xì)則仍然沒(méi)有出臺(tái)，其中規(guī)定的好多程序性事項(xiàng)沒(méi)有具體可操作性，直接影響了征收行為的公正性。

三、房屋征收制度的完善

1、公共利益界定上的完善

公共利益是指社會(huì)成員共同利益和社會(huì)整體利益，它體現(xiàn)為國(guó)防、外交等國(guó)家安全利益，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序以及公共福利事業(yè)等。如前文所述，由于《征收補(bǔ)償條例》在公共利益界定上的缺失，為違法拆遷留下了把柄，那如何完善呢?筆者認(rèn)為主要從兩大方面進(jìn)行彌補(bǔ)，首先，對(duì)其界定進(jìn)一步細(xì)化，即在對(duì)公共利益進(jìn)行概括界定的基礎(chǔ)之上，對(duì)公共利益的類型采取完全列舉的方式，這樣給人一個(gè)直觀的印象，避免模糊化。另外，筆者認(rèn)為，第八條第6項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”這一兜底條款太過(guò)寬泛，在不知道何為“公共利益”的情況下，界定什么是“其他公共利益”更加困難，建議司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)公共利益進(jìn)行權(quán)威界定。其次，在公共利益的認(rèn)定程序上進(jìn)行完善，可以加入事前審查機(jī)制，這樣做主要是針對(duì)《征收補(bǔ)償條例》第八條第4、5項(xiàng)的規(guī)定“由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要、由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”。事前審查機(jī)制可以是司法程序或者是準(zhǔn)司法程序，這樣在強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)與公民權(quán)之間加入一個(gè)相對(duì)中立的緩沖，一定程度上避免了行政權(quán)的擅斷，保障了公民的合法權(quán)益。

2、完善房屋征收補(bǔ)償制度

在征地搬遷過(guò)程中，被征收人的房屋價(jià)值被低估，拿到的補(bǔ)償款在相同地段買不到房子，因而不愿搬遷，給搬遷活動(dòng)造成了困難。解決這個(gè)問(wèn)題，除了在立法上對(duì)賠償范圍進(jìn)一步細(xì)化明確以外，還有確立幾個(gè)原則，即在產(chǎn)權(quán)置換的情形下堅(jiān)持最低面積原則和在金錢補(bǔ)償中堅(jiān)持市場(chǎng)價(jià)值保障原則。在實(shí)行產(chǎn)權(quán)置換情形下，拆遷的對(duì)象都是一些舊宅老宅，住戶居住面積一般都比較小，如果仍然嚴(yán)格按照相同面積置換的話，被征收人就很難接受，筆者認(rèn)為，應(yīng)該規(guī)定最低面積，就算被征收對(duì)象的面積過(guò)小，用于置換的房屋也不能低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓被征收人的基本生活有了保障，利于促進(jìn)社會(huì)公平，化解社會(huì)矛盾?！墩魇昭a(bǔ)償條例》第19條規(guī)定要按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，但是被征收對(duì)象的面積市場(chǎng)價(jià)值各有大小，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也不一，但是保證能讓被征收人獲得的補(bǔ)償能夠買到新房子，這是最低要求。

3、完善評(píng)估機(jī)制

由于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府部門、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在對(duì)被征收人的房屋進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候很難保證做到公正評(píng)估。筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的客觀公正，必須從三個(gè)方面著手，即實(shí)現(xiàn)評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化、引入信息披露制度。具體措施包括：突破評(píng)估機(jī)構(gòu)的地域性限制，本地房產(chǎn)可交由外地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估;將評(píng)估機(jī)構(gòu)引入市場(chǎng)，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)本身去選擇最公正的那一個(gè);評(píng)估機(jī)構(gòu)要自覺(jué)發(fā)布相關(guān)信息，保證自己的評(píng)估行為公正、客觀、透明。完善預(yù)期利益分配標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)估的過(guò)程中，充分考慮被征收房產(chǎn)在改造后的升值空間，然后在利益分配標(biāo)準(zhǔn)下讓利一部分于被征收人。

4、健全配套法律制度

面對(duì)《征收補(bǔ)償條例》出臺(tái)后的相關(guān)配套法律制度缺失的困境，相關(guān)立法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快制定規(guī)范性文件，對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序等進(jìn)行規(guī)范，增加相關(guān)程序的可操作性。地方房管部門應(yīng)該盡快出臺(tái)本地區(qū)內(nèi)辦理征收決定所需文件的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，避免模糊不清所帶來(lái)的權(quán)利濫用。同時(shí)在《征收補(bǔ)償條例》中細(xì)化對(duì)政府部門進(jìn)行暴力拆遷、違法拆遷時(shí)的處罰規(guī)定，約束政府作為征收方時(shí)的行為，給予弱勢(shì)群體更多的司法救濟(jì)權(quán)利。

城市房屋征收對(duì)推動(dòng)我國(guó)城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，但是在這一過(guò)程中決不能忽視對(duì)房屋所有人合法權(quán)利的保護(hù)。在我國(guó)由于房屋拆遷造成的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重，應(yīng)該收到政府部門和立法者的充分重視。筆者作為一名專職代理拆遷維權(quán)案件的律師，通過(guò)本文論述了《房屋征收補(bǔ)償條例》在當(dāng)下實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的不足，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)的措施，對(duì)房屋征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題解決以及被征收人合法權(quán)益的維護(hù)有積極意義。