城市化進程是每一個現(xiàn)代化國家發(fā)展的必經之路，在這一過程中，城市房屋征收又是城市建設發(fā)展的必然產物，也是改善人民生活條件、舊城區(qū)改造和改善城市環(huán)境的重要手段。但是，城市房屋征收也引發(fā)了各種各樣的社會問題，違法拆遷、暴力拆遷不斷，甚至由拆遷造成的流血事件、群體性事件也時常發(fā)生，這在一定程度上激化了社會矛盾，成為了導致社會不穩(wěn)定的因素。我國社會法制化進程的不斷加快，這一問題也得到了社會各界越來越多的關注，伴隨著《中華人民共和國憲法修正案》、《中華人民共和國物權法》的出臺，相繼強調了對私權的保護，原有的《城市房屋拆遷管理條例》已經越來越不合時宜，出臺一部新的法律代替它似乎勢在必行。在民眾學者的共同呼吁與努力下，2011年1月21日國務院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》取代了之前的《城市房屋拆遷管理條例》。條例出臺后，社會各界溢美之詞不絕。誠然，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收補償條例》)較之前的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷管理條例》)有許多進步之處，比如，明確了公共利益的范圍、確立了征收的程序、規(guī)定了公平補償?shù)脑瓌t等。但是，這部法律能否承載各界的贊美，真正推動我國城市化進程的法制化、文明化?筆者作為一名專職代理拆遷維權訴訟的律師，常年奔走在拆遷維權的一線，更能從現(xiàn)實著手，客觀的看待《征收補償條例》所帶來的利與弊。下面，筆者試圖通過這篇文章，結合自己多年的辦案經驗，正視《征收補償條例》實施后的缺失，并提出具體的解決方案，希望對《征收補償條例》的進一步完善有所裨益。

一、《征收補償條例》與《拆遷管理條例》之區(qū)別

1、征收主體不同

《拆遷管理條例》所稱拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位，而《征收補償條例》規(guī)定的征收主體是市、縣級人民政府及其市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作，且不得以營利為目的，房屋征收部門對其委托的房屋征收實施單位的行為后果承擔法律責任。政府在拆遷中角色發(fā)生轉變，《征收補償條例》實施之前對政府法律定位是一個居中裁決的角色，征收條例施行后政府直接變?yōu)榱苏魇辗申P系中的當事人。

2、界定了公共利益的范圍

2004年《憲法修正案》規(guī)定，對于公民的合法財產，只能基于“公共利益”的目的，并且必須按照嚴格的法律程序才能進行征收。但是至于什么是公共利益，《憲法修正案》和之后頒布的《物權法》都沒有界定。《征收補償條例》第八條對公共利益的范圍進行了列舉，是抽象的概念細化，使公共利益的界定在法律事務中具有了更高的操作性，明確了公益拆遷和商業(yè)拆遷的界限，在一定程度上保護了被拆遷人的利益。

3、征收決定書代替了拆遷許可證

《城市房屋拆遷管理條例》實施拆遷許可的唯一合法性的依據(jù)是辦理拆遷許可證，而新法將拆遷許可制度予以取消，轉變?yōu)榱苏魇諞Q定書，在征收具體行政行為方式中以行政決定取代了行政許可。向用地單位發(fā)放拆遷許可證需要提交相關資料，而發(fā)布征收決定只需要滿足公共利益的需要。

4、確定政府是唯一的補償主體

《征收補償條例》明確規(guī)定征收補償工作的主體是市、縣級人民政府，并且規(guī)定了征收補償不利的問責機制，為征收補償工作各項原則的實施提供了法律制度保障。政府成為了補償主體，較之前的用地單位更具有公信力，被拆遷人進行維權申訴也直接指向了政府部門，避免了之前權責不清，找不到責任人的情況。

5、司法強拆成為唯一的強制制度

《拆遷管理條例》中規(guī)定的強制拆遷手段包括行政強拆和司法強拆兩種。《征收補償條例》第28條規(guī)定了被征收人在一定期限內不申請行政復議也不提起行政訴訟并且也不搬遷的，由人民政府申請人民法院強制執(zhí)行。過去，由政府部門委托企業(yè)進行拆遷的情況下，由于對利益的追逐，往往在拆遷過程中出現(xiàn)一些惡性事件，這條規(guī)定，是行政機關只能到法院申請強拆，保障了被征收人的合法權益。

二、《征收補償條例》實施中出現(xiàn)的問題

1、公共利益的界定欠明確

毋庸置疑，《征收補償條例》的亮點之一就是規(guī)定了公共利益的范圍，雖然界定僅限于抽象列舉的方式，但還是一個重大飛躍，至少為違法拆遷設立了準入門檻?！墩魇昭a償條例》第8條對公共利益的規(guī)定，即承認了國防、軍事、基礎設施、公共事業(yè)等傳統(tǒng)意義上的公共利益，保留與其他規(guī)范的共性，又把保障性安居工程建設、舊城區(qū)改造列為了公共利益的范疇。在現(xiàn)實中，這一特性為商業(yè)利益混入公共利益留下了隱患，廣為社會各界所詬病。雖然《征收補償條例》將納入市、縣國民經濟和社會發(fā)展計劃需提交地方人大審議這一前提，作為把保障性安居工程建設、舊城區(qū)改造列為公共利益的閥門，但在地方政府發(fā)展壓力以及土地財政的考量下，市、縣國民經濟和社會發(fā)展計劃很容易淪為商業(yè)利益通往公共利益的合法化工具。地方政府為了發(fā)展常常通過這點漏洞將公民私權讓位給商業(yè)利益，違背了立法初衷，實為遺憾。

2、征收補償機制不健全

就我國房屋征收拆遷的實踐來看，絕大多數(shù)爭議的產生都是源于對補償價格的不滿意，因為補償價格的多少直接關系著被征收人的切身利益?！墩魇昭a償條例》第2條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給與公平補償，從而明確了公平補償原則?！墩魇昭a償條例》規(guī)定的補償范圍包括：被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償。這與《拆遷管理條例》中規(guī)定的補償標準應該按照被拆遷房屋的面積、區(qū)位、用途等因素，以房產市場價格評估確定;拆遷租賃房屋應給予補償;拆遷人應向被拆遷人和房屋租賃人支付搬遷補助費;因拆遷費住宅房屋造成挺長停業(yè)的，拆遷人應給與適當?shù)难a償。我們可以看到，二者相比，僅僅是換了一種表述方式而已，并沒有什么實質意義上的改變。而現(xiàn)實中《拆遷管理條例》中明確規(guī)定的補償范圍、補償標準的情況下，拆遷對象價值被嚴重低估的情況也仍然延續(xù)到了《征收補償條例》中。

《征收補償條例》在被征收房屋的市場價值評估的程序上著墨甚多，且先不說在現(xiàn)實評估中的公正度有多少，無論是《征收補償條例》還是《征收評估辦法》都沒有考慮到被征收對象的潛在升值空間。特別在舊城區(qū)改造中，無論是開發(fā)商還是政府本身，都看中了老城區(qū)拆遷改造后的升值潛力。權利人所有房屋的地塊的價值在改造后增加的部分如何分配，還存在空白，現(xiàn)實中，好多被征收人就是因為這個原因而無法與政府、開發(fā)商達成協(xié)議。

3、各地辦理征收決定所需文件不統(tǒng)一

《征收補償條例》第十二條規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估;房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經政府常務會議討論決定。但是對于辦理征收決定所需的具體文件，《征收補償條例》并沒有規(guī)定，這就造成了在現(xiàn)實中各地所需的文件不一。有的地方其做了明確規(guī)定，比如，成都市城鄉(xiāng)房產管理局規(guī)定申請作出《國有土地上房屋征收決定》須提交發(fā)改部門關于符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃證明文件(核對原件，留復印件)、國土部門關于符合土地利用總體規(guī)劃的證明文件(核對原件，留復印件)、規(guī)劃部門關于符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃的證明文件(核對原件，留復印件)、征收補償費用資金證明材料(原件)等。但是全國范圍內大部分地區(qū)對此都沒有規(guī)定，在各地政府一味追求效率優(yōu)先的前提下，增加了辦理征收決定的隨意性，給了政府部門權利尋租的空間，侵害了被征收人的合法權益。

4、對條文的實際執(zhí)行情況不樂觀

《征收補償條例》明確禁止暴力拆遷行為，其中第二十七條第三款規(guī)定：任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。第三十一條、第三十二條規(guī)定了對采用暴力威脅手段與停水、停電手段構成犯罪的，要追究刑事責任，違反治安管理條例的，應給與治安處罰。但在筆者多年的拆遷維權代理中經常能夠遇到暴力拆遷的情況，建設單位幕后做推手，政府部門主導，動輒對被征收人停水、停電，控制被征收人人身自由的情況也時有發(fā)生，這種行為不僅不符合相關法律規(guī)定，嚴重的還侵犯了被征收人的人身權、健康權，觸犯了《刑法》。

《征收補償條例》第二十八條規(guī)定被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。但由于普通群眾的法律意識比較薄弱，部分地方政府就鉆這條規(guī)定的空子，在決定中不向被征收人提起這項權利或者在不顯眼的位置簡單帶過，規(guī)避在時效期間內被征收人提起復議、訴訟，導致被征收人的房子被拆除，這樣顯然不利于被征收人后續(xù)的維權，只能簽訂不公正的補償合同了事。

5、配套法律制度不健全

《征收補償條例》制定規(guī)劃需征求公眾意見、舊城區(qū)改造須召開聽證會、由被征收人選定評估機構等新規(guī)定。又規(guī)定住房保障、評估機構選擇的具體辦法等問題授權省級人民政府制定?！墩魇昭a償條例》實施已久，但是有關部門和地方政府的具體實施細則仍然沒有出臺，其中規(guī)定的好多程序性事項沒有具體可操作性，直接影響了征收行為的公正性。

三、房屋征收制度的完善

1、公共利益界定上的完善

公共利益是指社會成員共同利益和社會整體利益，它體現(xiàn)為國防、外交等國家安全利益，社會經濟秩序以及公共福利事業(yè)等。如前文所述，由于《征收補償條例》在公共利益界定上的缺失，為違法拆遷留下了把柄，那如何完善呢?筆者認為主要從兩大方面進行彌補，首先，對其界定進一步細化，即在對公共利益進行概括界定的基礎之上，對公共利益的類型采取完全列舉的方式，這樣給人一個直觀的印象，避免模糊化。另外，筆者認為，第八條第6項“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”這一兜底條款太過寬泛，在不知道何為“公共利益”的情況下，界定什么是“其他公共利益”更加困難，建議司法機關應該對公共利益進行權威界定。其次，在公共利益的認定程序上進行完善，可以加入事前審查機制，這樣做主要是針對《征收補償條例》第八條第4、5項的規(guī)定“由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要、由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”。事前審查機制可以是司法程序或者是準司法程序，這樣在強勢的行政權與公民權之間加入一個相對中立的緩沖，一定程度上避免了行政權的擅斷，保障了公民的合法權益。

2、完善房屋征收補償制度

在征地搬遷過程中，被征收人的房屋價值被低估，拿到的補償款在相同地段買不到房子，因而不愿搬遷，給搬遷活動造成了困難。解決這個問題，除了在立法上對賠償范圍進一步細化明確以外，還有確立幾個原則，即在產權置換的情形下堅持最低面積原則和在金錢補償中堅持市場價值保障原則。在實行產權置換情形下，拆遷的對象都是一些舊宅老宅，住戶居住面積一般都比較小，如果仍然嚴格按照相同面積置換的話，被征收人就很難接受，筆者認為，應該規(guī)定最低面積，就算被征收對象的面積過小，用于置換的房屋也不能低于這個標準，讓被征收人的基本生活有了保障，利于促進社會公平，化解社會矛盾?！墩魇昭a償條例》第19條規(guī)定要按照市場價值進行補償，但是被征收對象的面積市場價值各有大小，補償?shù)臄?shù)額也不一，但是保證能讓被征收人獲得的補償能夠買到新房子，這是最低要求。

3、完善評估機制

由于我國的現(xiàn)實情況，評估機構與政府部門、房產開發(fā)商之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，在對被征收人的房屋進行評價的時候很難保證做到公正評估。筆者認為，要想實現(xiàn)房產價值評估的客觀公正，必須從三個方面著手，即實現(xiàn)評估機構獨立性、評估機構市場化、引入信息披露制度。具體措施包括：突破評估機構的地域性限制，本地房產可交由外地評估機構進行評估;將評估機構引入市場，實行公平競爭，讓市場本身去選擇最公正的那一個;評估機構要自覺發(fā)布相關信息，保證自己的評估行為公正、客觀、透明。完善預期利益分配標準，在評估的過程中，充分考慮被征收房產在改造后的升值空間，然后在利益分配標準下讓利一部分于被征收人。

4、健全配套法律制度

面對《征收補償條例》出臺后的相關配套法律制度缺失的困境，相關立法行政機關應該盡快制定規(guī)范性文件，對征收標準、征收程序等進行規(guī)范，增加相關程序的可操作性。地方房管部門應該盡快出臺本地區(qū)內辦理征收決定所需文件的規(guī)范標準，避免模糊不清所帶來的權利濫用。同時在《征收補償條例》中細化對政府部門進行暴力拆遷、違法拆遷時的處罰規(guī)定，約束政府作為征收方時的行為，給予弱勢群體更多的司法救濟權利。

城市房屋征收對推動我國城市化建設和經濟發(fā)展具有重要意義，但是在這一過程中決不能忽視對房屋所有人合法權利的保護。在我國由于房屋拆遷造成的社會問題已經非常嚴重，應該收到政府部門和立法者的充分重視。筆者作為一名專職代理拆遷維權案件的律師，通過本文論述了《房屋征收補償條例》在當下實施過程中出現(xiàn)的不足，并提出了相應的改進的措施，對房屋征收過程中出現(xiàn)的問題解決以及被征收人合法權益的維護有積極意義。