《征收與補償條例》的目的是為了終止建設(shè)用地使用權(quán)，使國有土地所有權(quán)回復(fù)到圓滿狀態(tài)，所以不能像《征收與補償條例》第15條關(guān)于房屋征收范圍的規(guī)定那樣，就房屋本身而狹隘地理解征收范圍，或者根據(jù)《物權(quán)法》第六章關(guān)于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定，依區(qū)分所有權(quán)的建筑物與非區(qū)分所有權(quán)的建筑物來理解房屋，而須以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為基礎(chǔ)，以建筑區(qū)劃觀念為指導(dǎo)，系統(tǒng)地理解被征收土地上包括房屋在內(nèi)的一切地上定著物。這種理解方式雖然有可能偏離《征收與補償條例》所用規(guī)范用語的文義，但非如此不能更好地確定補償范圍，實現(xiàn)公平補償。

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市房屋并不是一個孤立的地上定著物，而是以其為核心的建筑或建設(shè)系統(tǒng)。例如，對于區(qū)分所有權(quán)的建筑物，由《物權(quán)法》第73條可明顯看出，除房屋之外，建筑區(qū)劃內(nèi)至少存在道路(城鎮(zhèn)公共道路除外)、綠地(城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外)、公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房等。非區(qū)分所有權(quán)的建筑物，在絕大多數(shù)情況下，按城市規(guī)劃要求，也至少必須包含道路、公共場所或林木等。因此，房屋征收并非像法律技術(shù)上那樣，征收的僅僅是區(qū)分所有權(quán)的建筑物或單獨所有的建筑物，而是單位或個人的經(jīng)營場所或生活空間。這決定了征收補償不僅僅是對財產(chǎn)價值(房屋價值)的補償，而包含著對生產(chǎn)、生活或生存條件的補償。

應(yīng)立足于被征收人生產(chǎn)或生活進(jìn)行補償，并不是說補償毫無限制。為有效裁決糾紛，公平補償只有具備切實可行的判斷標(biāo)準(zhǔn)才能得到實現(xiàn)。[23]為此，首先需要從法律技術(shù)上明確到底哪些損失應(yīng)該得到補償。單位(法人)或個人所有的房屋應(yīng)給予補償自不必說，建筑區(qū)劃內(nèi)為區(qū)分所有權(quán)的建筑物的所有業(yè)主，或為單獨享有建筑物所有權(quán)者共有的公共設(shè)施、公共用房、花草、林木等地上定著物，同樣應(yīng)予以公平補償?！墩魇张c補償條例》雖然對此未作出明確規(guī)定，[24]但可以通過類推適用方法對其予以補償，或者干脆適用《物權(quán)法》第148條的規(guī)定，即“提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償。”

另外值得一提的是，如何補救承租人與地役權(quán)人因房屋征收所遭受的損失。由于《征收與補償條例》第2條明確將房屋征收補償?shù)膶ο笙薅楸徽魇辗课菟袡?quán)人，所以，承租人或地役權(quán)人對因房屋征收遭受的損失顯然不能根據(jù)《征收與補償條例》獲得補償，他們可以通過以下途徑分別獲得補償：地役權(quán)人可以根據(jù)《物權(quán)法》第121條關(guān)于用益物權(quán)征收與補償?shù)囊话阋?guī)定獲得補償;[25]承租人可通過將政府征收行為排除在不可抗力之外從而依據(jù)違約責(zé)任從房屋所有權(quán)人那里獲得賠償?shù)耐緩将@得保護(hù)，而房屋所有權(quán)人再通過征收補償彌補自己所受的損失。

(二)征收補償標(biāo)準(zhǔn)的具體確定

《征收與補償條例》第17條第1款雖然在集中規(guī)定征收補償?shù)姆秶鷷r，僅僅以房屋為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計，但其第18條關(guān)于被征收個人住宅者可優(yōu)先獲得住房保障的規(guī)定、第21條關(guān)于可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換予以補償?shù)囊?guī)定等，在一定程度上可能以房屋置換的方式整體補償了被征收入所受的全部損失，尤其是第19條第1款關(guān)于“被征收房屋價值的補償，不得低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”的規(guī)定，更是贏得主任的高度贊許。[然而，如果體系地分析上述規(guī)定，《征收與補償條例》在房屋征收補償方式，尤其在征收補償?shù)暮诵膯栴}即征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定上，也存在亟待澄清之處。

首先，征收個人住宅時，優(yōu)先給予符合住房保障條件的被征收人住房保障，這種規(guī)定旨在給予被征收入一種購買保障性住房的優(yōu)先權(quán)，并非免費給予(贈與)其住房。被征收入必須按照統(tǒng)一購房價格向政府買房。由此，《征收與補償條例》第18條充其量只是賦予了被征收人一種優(yōu)先購買權(quán)。至于被征收入在房屋被征收之后能否買得起住房，則取決于其所能獲得的征收補償額。在此情況下，被征收房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)則成為被征收入能否實現(xiàn)優(yōu)先購買權(quán)的關(guān)鍵。

其次，《征收與補償條例》第21條雖然規(guī)定“被征收入可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，但從其第2、3款的規(guī)定看，無論是因舊城區(qū)改建征收個人住宅，還是因其他情況征收個人住宅，市、縣級人民政府雖然應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，但其可與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。這說明房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換作為一種征收補償方式，同樣要以被征收房屋的價值評估和補償為基礎(chǔ)。

最后，由以上兩種補償方式可以看出，被征收房屋價值的補償標(biāo)準(zhǔn)是房屋征收補償制度能否正常運轉(zhuǎn)的軸心，也是《征收與補償條例》第2條規(guī)定的“公平補償”能否得到實現(xiàn)的關(guān)鍵。

《征收與補償條例》的制定者也深知此點，其不僅概括規(guī)定了被征收房屋價值補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，而且具體規(guī)定了被征收房屋價值的評估者、評估辦法、對評估結(jié)果有異議時的復(fù)核、鑒定制度。就這些規(guī)定來說，程序法上的規(guī)定固然必不可少，但被征收房屋價值的補償標(biāo)準(zhǔn)則最為重要。然而，由其第19條第1款第1句的規(guī)定看，《征收與補償條例》確立的補償標(biāo)準(zhǔn)，即“不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”，至少有如下三個問題值得反思。

第一，為何以“類似房地產(chǎn)的市場價格”，而不以“被征收房地產(chǎn)的市場價格”作為補償標(biāo)準(zhǔn)?在不動產(chǎn)征收中，補償是為了彌補被征收人因喪失不動產(chǎn)權(quán)利所遭受的損失，征收補償因此應(yīng)當(dāng)以被征收人所失不動產(chǎn)價值，而不能以與其無關(guān)的其他房地產(chǎn)價格來決定，即使其他房地產(chǎn)與被征收房屋相類似。不同于動產(chǎn)，不動產(chǎn)因其區(qū)位而往往具有獨一無二的特性，其價值與其所處城市區(qū)位、所在建筑區(qū)劃(社區(qū))、所有通風(fēng)與采光狀況等宏觀、中觀、微觀的自然或人文環(huán)境密不可分。嚴(yán)格地講，一幢建筑一個價格，不同房屋的價格相異。房屋所有權(quán)人購買特定房屋時是這種情況，當(dāng)該特定房屋被征收時亦應(yīng)如此。因此以類似房地產(chǎn)的市場價格作為征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯于事不符，于理不通。更何況當(dāng)被征收房屋有左鄰右舍，且其市場價格又各不相同時，應(yīng)以哪個作為參照系?很顯然，這種規(guī)定把本來十分簡單的問題復(fù)雜化了。也許有人會反詰說，在房地產(chǎn)市場價格變動不居的情況下，在確定補償額時(時間滯后于征收決定公告)，以被征收房屋的市場價格來確定征收決定公告之日的房屋價值在時間上不太可能，此時參照與被征收房屋類似不動產(chǎn)的市場價格，是較為合理的選擇。但問題是，房地產(chǎn)市場是統(tǒng)一的，確定征收補償額之時的類似房地產(chǎn)的市場價格，也不可能再是征收決定公告之日的類似房地產(chǎn)的市場價格?？傊?，征收補償額必須以被征收房地產(chǎn)的市場價格來決定，而不能以類似房地產(chǎn)的價格來決定。

第二，即使假定以“被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”作為補償標(biāo)準(zhǔn)是正確的，仍存在如下問題：是以“地”還是以“房”為基礎(chǔ)來尋找“類似房地產(chǎn)”，并以此作為補償標(biāo)準(zhǔn)?根據(jù)前文對房、地關(guān)系從法律與事實層面上所作的具體分析，在房屋買賣或房屋所有權(quán)移轉(zhuǎn)中，決定房屋價值的不是房屋自身，而是房屋占用范圍內(nèi)的規(guī)劃土地。城市中心的簡陋房屋甚至是危房的價格有時也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市郊區(qū)新房價格的事實，即為明證。在危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段征收房屋，卻要對被征收人予以優(yōu)待的規(guī)定—“被征收人可選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”(《征收與補償條例》第21條第3款)，也是對上述結(jié)論的有力佐證?！墩魇张c補償條例》第三章(“補償”)雖然以“房屋”或“房屋價值”為關(guān)鍵詞予以展開，但其第19條規(guī)定房屋價值補償標(biāo)準(zhǔn)時所采“類似房地產(chǎn)的市場價格”之表述，則顯露了“地產(chǎn)”在確定征收補償上的決定性作用。

上述觀點不僅對房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)如何評估被征收房屋的價值具有重要指導(dǎo)意義，而且對國家有關(guān)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門如何根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)制定房屋征收評估辦法，保證房屋征收中的公平補償，也意義重大。

第三，既然“地產(chǎn)”是補償標(biāo)準(zhǔn)的決定因素，那么，為何不對住宅性房屋與非住宅性房屋在補償規(guī)定上作出區(qū)分?非住宅性房屋(如商廈、寫字樓、娛樂場所等)雖然在造價上會高于一般住宅，但由現(xiàn)行建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度所決定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位或價值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)。然而，《征收與補償條例》除在第23條對非住宅性房屋因征收造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償作出特別規(guī)定外，并沒有體現(xiàn)出住宅性房屋與非住宅性房屋在補償標(biāo)準(zhǔn)上的不同，而只是作了像該法第19條那樣的抽象規(guī)定。不管是條例制定者根本沒有意識到區(qū)分不同性質(zhì)房屋的必要性，還是其意識到了卻有意為之，房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)卻不能不考慮到這種情況，未來的房屋征收評估辦法更不能對此漠然視之。

總之，《征收與補償條例》關(guān)于征收補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，僅僅顧及了城市不動產(chǎn)征收中的突出問題，并沒有在系統(tǒng)把握現(xiàn)行不動產(chǎn)法律制度的基礎(chǔ)上，針對不同的征收客體在征收補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)上作出系統(tǒng)和細(xì)致的規(guī)定。為實現(xiàn)公平補償，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門如何完成受托任務(wù)，制定好房屋征收評估辦法，則成為貫徹執(zhí)行《征收與補償條例》的關(guān)鍵。