中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，于2013年11月9日至12日在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

筆者認為，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)反映在城市房屋拆遷與集體土地上房屋拆遷;城市國有土地上房屋征收與農(nóng)村集體土地房屋征收上，將讓農(nóng)民獲得與國有土地上房屋拆遷征收一樣補償標準的補償，即獲得公平補償，在市場調(diào)控下的公平交易的補償。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市房屋與農(nóng)村房屋拆遷中的特點：

1、拆遷的主體不同。

我國從上世紀90年代開始在計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制并存的狀態(tài)下運行政府主導下的城市房屋拆遷，打破了我國長期以來的公房福利分配制度，形成了商品房屋與公租房屋并存的局面，拆遷房屋的安置也是有的安置為公房，有的安置為公租房屋。隨著市場經(jīng)濟體制為主導作用，適用市場經(jīng)濟的發(fā)展，2001年出臺了新的《城市房屋拆遷條例》，系在政府監(jiān)督下的拆遷主體與被拆遷主體的平等交易拆遷關(guān)系，按照房屋的市場價值由拆遷人給予被拆遷人進行補償。政府作為拆遷的監(jiān)督機構(gòu)不能參與拆遷活動。

于是在城市房屋拆遷中，拆遷主體在90年代為政府，從2001年開始為拆遷人，該拆遷人不能是政府各個部門，而是與被拆遷戶平等的民事法律主體。

我國的土地制度幾經(jīng)變革，將私有土地制度變成了城市國有土地和農(nóng)村集體土地。因此，我國農(nóng)村房屋拆遷也就是我國目前各地運行的農(nóng)村房屋拆遷折合著我國目前的農(nóng)村土地制度、農(nóng)戶宅基地制度、農(nóng)戶戶口情況等因素。另外是否享受農(nóng)民平等待遇的本集體經(jīng)濟組織成員的認定問題。

我國《土地管理法》規(guī)定了土地征收的主體為國務院、省一級人民政府，土地征收的實施主體為市、縣一級人民政府，具體的征收工作由市、縣一級國土資源管理部門進行。在農(nóng)村房屋的拆遷實際中，各地形成了由國土局實施拆遷補償工作有之，由鎮(zhèn)一級人民政府、街道辦事處具體實施拆遷工作有之，由村委會與鎮(zhèn)政府簽訂拆遷協(xié)議實施拆遷有之。尤其是在隨著城市房屋拆遷步伐的加大，城市房屋所占的土地已經(jīng)無法滿足拆遷建設(shè)需求的情況下，集體土地上房屋拆遷變得更加迅猛，于是有的地方出臺了《農(nóng)村集體土地上房屋拆遷辦理》等地方性規(guī)定，由此產(chǎn)生了與城市房屋拆遷條例相同的運行模式，但是這種運行模式下同時又采取了按戶補償、戶口分配等，使得農(nóng)民的補償與市場主導下的城市房屋拆遷補償而不同。

因此，在農(nóng)民集體土地上房屋拆遷的情況下就形成了多種拆遷主體并存的狀態(tài)，比較混亂和復雜。

2、拆遷的程序不同。

2001年《城市房屋拆遷條例》規(guī)定的拆遷程序為拆遷人取得房屋拆遷許可證后發(fā)布拆遷公告，標準著拆遷的開始。拆遷人委托房屋評估機構(gòu)對房屋按照房屋的市場價值進行評估，雙方對于房屋價款、裝飾裝潢、附屬物、設(shè)施設(shè)備、營業(yè)損失、搬遷費用、過渡費用等協(xié)商一致達成拆遷補償協(xié)議;或者協(xié)商不成的由拆遷管理部門進行裁決。

農(nóng)民集體土地上的房屋拆遷按照《土地管理法》拆遷的情況下，由國務院、省一級人民政府作出土地征收批準決定。市、縣一級人民政府發(fā)布土地征收公告、土地補償安置方案公告，房屋按照地上附屬物進行補償，一般按照房屋的建造成本價進行補償。按照《農(nóng)村集體土地上房屋拆遷管理辦法》等地方性規(guī)定進行拆遷的地方，發(fā)布拆遷公告，由土地儲備中心、開發(fā)商等作為拆遷人進行拆遷，按照房屋的重置成本價結(jié)合戶口情況進行補償，協(xié)商不成的由拆遷管理部門進行裁決。

3、拆遷補償標準不同。

城市房屋拆遷的情況下，按照房屋的市場價值進行評估給以補償，裝飾裝潢、設(shè)施設(shè)備、附屬物等協(xié)商補償，協(xié)商不成的進行評估補償。即城市房屋拆遷中的補償，由拆遷人按照市場價值從被拆遷人即房屋的所有人處對于房屋，裝飾裝潢、附屬物等進行贖買，補償?shù)倪^程就是市場導向下的公平交易的結(jié)果，城市房屋的所有人所獲得的補償為市場交易下的公平補償價款。這是2001年《城市房屋拆遷管理條例》的立法意愿。即使在城市房屋拆遷過程中出現(xiàn)了違法評估、非法拆遷等情況，是法律實施過程中在地方出現(xiàn)了部分違法情況的結(jié)果，但是被拆遷人根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，應該獲得的是公平的補償。

農(nóng)村房屋拆遷按照《土地管理法》進行征收的情況下，農(nóng)村的房屋按照土地征收時的地上物作為地上附屬物進行補償，一般地方政府制定一個統(tǒng)一的價格，按照各農(nóng)戶的房屋面積乘以制定的價款即為該被拆遷農(nóng)戶所獲得的補償款，不考慮房屋的區(qū)位、建造時間、房屋結(jié)構(gòu)、裝飾裝潢等因素。該價款的制定一般為房屋的重置成本價，因此在農(nóng)村的房屋拆遷中，如果要求貨幣補償往往磚混結(jié)構(gòu)的房屋僅僅按照300-600元每平米的價款進行計算，磚瓦結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)的房屋的價款會更低。農(nóng)村的房屋補償之所以如此之低，因為地方政府認為農(nóng)村房屋的宅基地系無償取得且永久使用，農(nóng)民所支付的僅僅是建設(shè)房屋的成本，因此僅僅給予房屋的重置成本價款即視為合理補償。

農(nóng)村房屋拆遷按照《農(nóng)村集體土地上房屋拆遷管理辦法》等地方性規(guī)定進行拆遷的情況下，有的地方除了給予房屋重置成本價款以外，會對農(nóng)民房屋所在地區(qū)的土地按照區(qū)位價給予補償。即農(nóng)戶房屋被拆遷的情況下對于農(nóng)戶房屋的補償系區(qū)位價加房屋重置成本價。例如：北京城郊的農(nóng)民房屋拆遷系此種補償房屋。

農(nóng)村集體土地上房屋的拆遷無論是按照《土地管理法》進行拆遷，還是按照地方制定的《集體土地上房屋拆遷辦法》等進行拆遷，均將農(nóng)民一戶一宅、農(nóng)民戶口人數(shù)等作為補償?shù)囊蛩貋碇贫ㄑa償安置方案、補償安置政策等予以考慮。

由此，有的地方制定的補償政策就會難以做到補償合理，導致了拆遷矛盾的產(chǎn)生。由于農(nóng)民房屋狀況一般比較復雜，也增加了拆遷進程的難度。以家庭為單位申請建房，申請建房人與房屋的實際出資人、房屋的實際所有人不一致，補償主體難以確定，私有祖房延續(xù)下來變成了農(nóng)民集體土地上的房屋，房屋及院子面積較大戶口人數(shù)較少，分配安置房屋面積少嚴重侵害房屋所有人的利益情況時有發(fā)生。

例如：張先生在某村有祖上留下來的房屋300平米，土地面積(房屋面積包括在內(nèi))500平米，在冊戶口人數(shù)為張先生一人。

安置政策為：房屋按照重置成本價400元每平米，土地按照區(qū)位補償價800元每平米予以補償。安置房屋情況為：每個在冊戶口60平米按照900元每平米購買，超出安置政策面積的部分按照3000元每平米進行購買，但是購買的面積不能超過15平米，超過部分按照市場價值購買。

張先生所在地區(qū)范圍內(nèi)類似房產(chǎn)價值為20000元每平米。

則張先生房屋補償情況為：60平米的房屋一套，拆遷補償款為300平米乘以400加上500平米乘以800等于520000元.張先生購買該60平米的房屋支付為60平米乘以900等于54000元，房屋差價款為466000元。

張先生所獲得的拆遷獎勵20000元，裝飾裝潢補償50000元，搬遷費、過渡費20000元，共計556000元。

由此，張先生在拆遷中獲得的補償為60平米的安置房屋一套，貨幣為556000元。

如果張先生要想得到與其被拆遷房屋同樣面積的房屋需要支付的款項為：

60平米乘以900加上15平米乘以3000加上(300平米減去75平米)乘以20000等于

4599000元。

由此可見，張先生的房屋被拆遷以后是不可能買到同樣面積的房屋的。像事例中張先生這樣的情況，在農(nóng)民中并非少數(shù)情況，因此補償?shù)牟缓侠硎遣疬w矛盾產(chǎn)生的根本。

筆者認為：農(nóng)村房屋拆遷的根本是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地。農(nóng)民集體的土地屬于農(nóng)民集體所有，即系農(nóng)民集體的私有財產(chǎn);農(nóng)民個人的房屋屬于農(nóng)民個人的私人財產(chǎn)。將農(nóng)民的房屋進行拆遷，將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地之后用于商業(yè)開發(fā)或者公益項目的建設(shè)，但是無論是何種項目的建設(shè)在市場經(jīng)濟體制下，利用市場資源配置，市場定價下雙方平等協(xié)商從農(nóng)民集體手里購買需要的土地。在此種情況下，農(nóng)民集體的土地及農(nóng)民個人的房屋才能夠?qū)崿F(xiàn)市場經(jīng)濟交易下的公平補償?shù)目赡苄浴?/span>

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在國有土地上房屋征收與農(nóng)村房屋征收上的特點：

《國有土地上房屋征收與補償條例》與2001年《城市房屋拆遷管理條例》較大的區(qū)別即從政府作為拆遷的監(jiān)督機構(gòu)變成了由政府直接實施征收行為的轉(zhuǎn)變。主體從拆遷人進行拆遷變成了由市、縣一級人民政府作出征收決定，由政府征收部門具體實施征收工作。但是對于補償?shù)臉藴?，無論是征收條例還是拆遷條例規(guī)定的立法意愿均系按照市場價值從房屋所有人處在市場主導下的公平購買，讓房屋所有人獲得公平補償。房屋補償價值所考慮的因素為房屋所在區(qū)位、面積、結(jié)構(gòu)，新舊程度，同一時期房屋交易價格等因素。2011年開始實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》立法是為了維護公共利益，保護被征收人合法權(quán)益，而且確立了公平補償?shù)臉藴省?/span>

關(guān)于農(nóng)村集體土地上房屋征收的征收主體、征收程序及征收補償標準在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市房屋拆遷與農(nóng)村房屋拆遷的特點中已經(jīng)論述在此不再贅述。

因此筆者認為，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)權(quán)利，在農(nóng)村房屋拆遷、農(nóng)民集體土地進行征收中的表現(xiàn)形式之一即為讓農(nóng)民獲得公平補償。

三、農(nóng)民土地進入市場自由流轉(zhuǎn)怎樣才能夠?qū)崿F(xiàn)確實保護農(nóng)民個人的利益。

根據(jù)《土地管理法》第八條： 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

第十條 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

因此，我國農(nóng)村的土地制度為，土地為農(nóng)民集體所有，由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這種情況下一旦農(nóng)民集體的土地進入市場自由流通就會存在一個問題，就是由誰代表農(nóng)民集體來將土地進入市場流通，流通過程中資金怎么監(jiān)管，如何才能夠?qū)崿F(xiàn)保護農(nóng)民個人利益。

在現(xiàn)行土地征收體制下，由國務院、省級人民政府作出征收決定，由市、縣一級人民政府具體實施，征收補償標準由市、縣人民政府制定并實施。被征地農(nóng)民對于征收決定、征收補償安置標準不服的，可以通過復議、訴訟、申請裁決等程序進行法律救濟。

即使在這樣嚴格的法律程序下運行的土地征收制定，農(nóng)民個人的利益在個別地方也難以實現(xiàn)合理補償，農(nóng)民的合法權(quán)益被非法侵害的情況也會發(fā)生。

例如：在有的地方征收農(nóng)民集體土地，由本集體經(jīng)濟組織即村委會、村民小組與具體實施征地行為的地方政府簽訂土地補償協(xié)議，協(xié)議中將被征收集體所有的土地、被征農(nóng)民的房屋一并寫入?yún)f(xié)議當中，補償款由該具體實施征地的政府直接匯入村委會、村民小組開設(shè)的賬戶。

村集體土地農(nóng)戶土地的補償費、安置補助費、青苗費、附屬物費用、農(nóng)民房屋補償費等由村委會進行分配。

筆者在此不討論該種征地的程序是否違反現(xiàn)行的法律規(guī)定的問題，只討論該筆款項到了村委會、村民小組之后農(nóng)民利益如何實現(xiàn)的問題。

在該種征地程序中，當不成款到村委會之后，村委會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來代表村民行使對補償款的分配職能。

《根據(jù)村民委員會組織法》第二條　村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

第八條　村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。

但是，在這種制度的運行下，村委會一旦侵犯農(nóng)民的利益，基本上沒有強制的監(jiān)管作為后盾，對于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織侵犯農(nóng)民個人利益的行為如何對村委會進行法律上的救濟是個空白。

例如：征地補償款到村委會賬戶以后，該款項如何分配，每家實際分配了多少，應該分配多少，村委會如果搞空掛戶套取補償款怎么發(fā)現(xiàn)。雖然要求村委會村務公開，補償款的分配情況公開，但是村委會提交給征收機構(gòu)的賬目是做過手腳的賬目如何發(fā)現(xiàn)。農(nóng)民征地的過程中出現(xiàn)了大量的上訪情況，激化了社會矛盾，有一部分并不是征地補償款項不到位，而是征地補償款到位以后在分配的過程中出現(xiàn)了問題所致。但是村民又如何通過法律途徑來尋求救濟，如何起訴村委會，證據(jù)如何獲得都成為問題。唯一操作的方式為通過村民將村委會換屆選舉產(chǎn)生新一屆的村委會組成成員。

因此，筆者認為，如果農(nóng)民集體土地進入市場進行自由流通的情況下，為了保障農(nóng)民個人利益的公平實現(xiàn)，應當首先明確土地流通的主體，設(shè)置強有力的監(jiān)管體制，設(shè)置法律救濟體制，將土地的流通置于陽光之下，這樣才能夠解決村委會滋生腐敗，實現(xiàn)侵權(quán)有救濟，通過政府、司法機關(guān)等的制約來實現(xiàn)農(nóng)民獲得公平利益。

從以上的分析來看，筆者認為，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，從城市房屋拆遷到國有土地上房屋征收，再分析目前農(nóng)村土地征收、房屋拆遷的情況來看，農(nóng)民土地征收房屋拆遷有可能與國有土地上房屋征收補償標準一致，實現(xiàn)市場配置下公平交易贖買，從而實現(xiàn)公平補償。