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人們總是可能被外在的誘惑所吸引，因此，行使權力的滋味和感覺就會將他們誘向腐敗。——題記
一、 問題背景
近幾年來，隨著我國城市建設事業(yè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)房屋拆遷已經(jīng)成為一個熱點話題，但是其中卻存在一些突出問題，且影響到城鎮(zhèn)居民的權益，因此有關房屋拆遷的糾紛時見報端。據(jù)統(tǒng)計，2002年1至8月份，建設部受理來信共4820件次，上訪1730批次，集體上訪123批次，其中反映拆遷的分別占28%、70%、83.7%。強制拆遷引發(fā)的社會不公正和不穩(wěn)定，已經(jīng)嚴重侵犯了公民的合法權利，造成了公民對政府及其官員的極度不信任，極其容易引發(fā)社會的緊張和沖突。
我國現(xiàn)在尚無有關拆遷的法律，而國務院在2001年6月6日第40次常務會議上通過了《城市房屋拆遷管理條例》，并于2001年11月1日正式實施。這部行政法規(guī)在一定程度上對以往的房屋拆遷中的種種問題予以糾正，但也存在許多不令人滿意的地方，甚至其合憲性都遭到人們的質(zhì)疑。[1] 而依據(jù)這部行政法規(guī)所作的具體行政行為自然還是有很多差強人意之處。本文擬就該法規(guī)第十六條作一評析。
該法規(guī)第十六條第二款規(guī)定：“當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”
相較于舊的《城市房屋拆遷管理條例》第十四條而言，該條有關訴訟期間不停止執(zhí)行的適用條件又增加了一項，[2]但這一增加的條件對公民的權利究竟是起到了保障作用抑或是無形中削弱了對公民的保護，值得深究。
二、 行政強制執(zhí)行原則的視角
法律原則根據(jù)學者的概括，可以定義為：可以作為規(guī)則的基礎或者本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準則。[3]
法律原則之作用不僅在于其于法無明文規(guī)定時對法律的適用起到查缺補漏的作用，雖然這也是其存在的一個重要的理由，其作用應該更在于其作為法律評價標準和法律精神尺度的法規(guī)范，對于程序性以及價值性規(guī)定審查的一個不可或缺的影響上，在于其對法律規(guī)范的基礎性和本源性的作用之上。
因此，要從根本上評析第十六條規(guī)定的合理性與否，判斷其價值性根源之所在，廓清行政強制執(zhí)行背后的原則就至關重要，因為這將為我們提供一個審視規(guī)定的平臺，也只有符合法律原則的條文我們才可以承認其合理性。
對于行政強制執(zhí)行的原則學界有不同的理解，[4]我認為作為對公民的權益有巨大影響的行政強制，其指導的原則應該包含的內(nèi)容簡單說來必須一方面有效控制行政強制權，另一方面，有效保障公民所享有的權利，并為可能對其造成的損害進行預防，對已經(jīng)造成的損害有效救濟。
因此，行政強制基本原則應該包括：(1)行政強制法治原則;(2)行政強制比例性原則。
(一) 行政強制法治原則
行政強制執(zhí)行必須滿足行政強制法治原則。所謂法治，在英文中稱為“Rule of law”，其基本含義即是必須依法辦事，使政府的行為限定在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。在行政強制中所用的“法律”應該特指立法機關制定的法律，而不是行政機關自己制定的法規(guī)。
究其原因，就是如果“權力的存在和行使由法律規(guī)定，而法律又由權力規(guī)定。”[5]就會導致權力與法律之間存在一種兩難的博弈。權力行的極強的目的性，使得其行使旨在實現(xiàn)對人類的控制，這種控制一般是因為一時之需要而不是基于長遠的利益考慮，因而“行政權力本身意味著一種能力，一旦不受控制，就會變成暴力。” [6] 當權力的所有者行使其立法權的時候，是否真正考慮了被管理者的利益?是否會損害被管理者的權益?這顯然會成為人們所擔心的問題。從這一層面上說，如果通過行政機關自己行使法規(guī)制定權規(guī)律行政強制行為，其弊端是顯而易見的，因為我們沒有理由不相信行政強制權不會得到很好的規(guī)制。因此，在行政強制法治原則中必須要遵守“設定權法定”。由代表民意的立法機關制定的法律的基本作用在于約束與限制權利，無論是私人權力還是政府權力，在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則使掌權者受到一定的行為方式的約束。通過運用頒布旨在知道未來行為的行為標準的方法，法律縮小了特別判決(特別權力形式)的范圍，因而無法預見。[7]正是法律的這種約束權力的作用，使法律成為控制行政權的一個優(yōu)先選擇。
因此，在確定有關房屋拆遷強制執(zhí)行的法律規(guī)范時，應該要求行政強制權的創(chuàng)設只能由立法機關通過制定法律創(chuàng)設，其他任何機關都不能創(chuàng)設，尤其是行政機關更不能為自己創(chuàng)設行政強制權。
有的學者認為行政立法可以作為行政強制權的依據(jù)，其原因是行政立法是代議立法的補充和完善，并且要受到代議機關的授權以及監(jiān)督。[8]但是，這種論斷無疑忽視了一個現(xiàn)實，即行政權作為一種權力，其本質(zhì)必然是具有單方性、擴張性和潛在侵害性的。其在法律授權之下所為之行政強制立法無法保證不會因其自身所具有的“經(jīng)濟人”的特性，而損相對人之權益，利自己之利益。另外，對于一個執(zhí)行機關而言(這種執(zhí)行機關是將整個行政系統(tǒng)視為一個利益的共同體)，如果其同時成為立法機關，從立法權監(jiān)督制約行政權的基本法理精神上說，也是不相符合的。從行政強制是對于公民的基本權益最直接影響手段這一層面上來說，是賦予行政機關執(zhí)行權的同時賦予其立法權，讓其同時充當運動員和裁判員的雙重角色;還是對其立法權進行法律保留，交給代表民意的立法機關統(tǒng)一行使，我想還是出于對“人性惡”的考慮選擇后者為妥。在行政特權思想嚴重的中國，行政強制權由法律規(guī)定其實并不是在于保障行政強制權的行使，其側重點更應該是給予行政強制權以限制，必須讓行政強制權都由代表民意的立法機關來制定，而絕不能通過行政機關自己任意創(chuàng)設和行使。
當然，也可能會有人提出現(xiàn)在的《城市房屋拆遷管理條例》中已經(jīng)明令禁止房屋拆遷管理部門自己成為拆遷人，其用意就在于讓政府不在實際的行政活動中成為權利義務相對的一方。這種說法固然有理，但是，無論從中國的現(xiàn)實還是一些法律的規(guī)定來看，很多事實都表明政府在拆遷過程中并非處于一個中立的裁斷者的地位，而是扮演著一個積極的干預者的角色，積極介入拆遷關系之中。
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