城市建設(shè)的難點在棚戶區(qū)改造，棚戶區(qū)改造的難點在棚戶區(qū)拆遷。由于大量違章搭建、人戶分離等問題沒有得到有效的控制和管理，許多歷史積累的矛盾在棚戶區(qū)改造和拆遷過程中集中表現(xiàn)出來，大大增加了拆遷的難度和成本，容易造成負面的社會影響。

一、棚戶區(qū)改造與房屋拆遷存在的問題

（一）拆遷法律有待完善

《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱“新拆遷條例”)于2011年1月21日起正式頒布施行。“新拆遷條例”側(cè)重于被征收人權(quán)益保護和為嚴格征收程序提供制度性保障等，有助于規(guī)范拆遷活動、保障被拆遷人的合法權(quán)益。“新拆遷條例”第二十四條第二款的規(guī)定，“對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應(yīng)當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償”。房屋建筑是否合法由政府組織國土、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門審查予以認定，這種把拆遷和認定“違法建筑”兩種工作職能混在一起的做法，既做“裁判員”又做“運動員”，為政府拆遷帶來很大方便。

（二）拆遷補償不盡合理

1、補償范圍不合理

拆遷補償中房屋的評估價格通常也只限于財產(chǎn)權(quán)補償中的直接損失補償，不包含土地出讓金、救濟補償、搬遷的合理損失費以及其他一些隱性損失等。而商品房銷售價格除土建成本外還通常包括土地出讓金、市政建設(shè)配套費、經(jīng)營成本及利潤等。由此看出，被拆遷人的利益受到損害，而這些在拆遷補償中都未得到體現(xiàn)。

2、補償標準偏低

拆遷補償標準偏低，與市場價格脫節(jié)嚴重，是拆遷過程中補償不合理的普遍現(xiàn)象。實踐中對拆遷房屋的補償通常以《拆遷許可證》核發(fā)之日作為估價時間點，問題是，在當前房價快速上漲時期，一旦拆遷持續(xù)時間較長，房屋的價格變化較大，被拆遷居民和拆遷公司就會對評估價產(chǎn)生分歧。同時，被拆遷居民只能通過市場途徑、按照市場價格購置新住房，動態(tài)的市場價格和靜態(tài)的評估價格之間的差距隨時間流逝而不斷拉大，更加劇了拆遷矛盾。

3、補償不合理的其他表現(xiàn)

(1)對成套房的拆遷補償實際上較舊屋區(qū)房屋要低。

成套房屋和舊屋區(qū)的拆遷補償方案中貨幣補償標準是一樣的。但在實際操作過程中，這兩種類型的房屋得到的補償和安置存在較大差異。這也是在拆遷過程中成套房難拆的原因之一。

這里的成套房，指的是參加單位房改的有個人產(chǎn)權(quán)的住房，較舊屋區(qū)房屋，有產(chǎn)權(quán)相對明晰、較少違章搭蓋、面積相對固定、居住條件較好等特點。舊屋區(qū)的房屋，年代較為久遠，雖多數(shù)有產(chǎn)權(quán)，但違章搭蓋的簡易房面積很大。

對成套房而言，產(chǎn)權(quán)面積在產(chǎn)權(quán)證上明確規(guī)定得很清楚，所以補償時基本嚴格按照拆遷補償規(guī)定執(zhí)行。舊屋的房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量不如成套房，價值理應(yīng)比不上成套房，但有些實際情況中簡易搭蓋部分也得到了貨幣或是產(chǎn)權(quán)面積的補償，造成成套房居民心理極度不平衡。

(2)“釘子戶”比先簽訂協(xié)議的被拆遷人獲得更多補償。

“釘子戶”索要“天價賠償款”事件在不少地方時有發(fā)生，造成“多鬧多得”的怪現(xiàn)象，就產(chǎn)生了“征地難”、“拆遷難”、“建設(shè)難”等諸多社會問題。

4、評估機制不規(guī)范

房屋拆遷補償金額主要由房地產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)被拆遷房屋市場評估價值來確定，由于拆遷糾紛的核心問題是補償金額的多少，而拆遷評估是確定拆遷補償金額的重要依據(jù)，評估結(jié)果是否公正、準確將直接影響到拆遷雙方當事人合法權(quán)益。在實際拆遷過程中，不規(guī)范的非市場化的拆遷評估行為大量存在，因此，對于如何避免評估公司違規(guī)行為的問題已經(jīng)成為當前拆遷矛盾糾紛的焦點。因此，房屋拆遷制度中的評估機制亟待進一步完善。

5、拆遷操作程序配合銜接不夠

“新拆遷條例”規(guī)定了拆遷人、拆遷實施單位、評估公司的各項職責，但在實際操作上各方缺乏溝通、銜接和配合，造成工作脫節(jié)，給拆遷工作帶來了一定難度。例如評估公司公開搖號產(chǎn)生，拆遷單位對其沒有約束力，不能全力配合動遷人員在評估結(jié)果解釋等方面做工作。另外，“新拆遷條例”對拆遷人提出不少要求，原來拆遷實施單位可一次性統(tǒng)一辦理的事情由拆遷人負責，有些拆遷實施單位不愿接受全權(quán)委托。而拆遷人短時間里培養(yǎng)不出對拆遷程序熟悉的專業(yè)人員，造成前期手續(xù)辦理時間過長，一旦遇到問題時雙方相互推諉，增大拆遷成本。另外，評估機構(gòu)由被征收人確定，如果就是不想拆，被征收房屋的所有人不選評估機構(gòu)，怎么辦?被拆遷人在什么情況下是選擇放棄了自己選擇評估機構(gòu)的權(quán)利，這就需要更加細致的辦法出臺。

（三）拆遷政策不夠透明

根據(jù)《行政許可法》要求，行政許可一般只能由行政機關(guān)實施。而各地的拆遷管理辦公室一般隸屬于作為事業(yè)單位的房產(chǎn)管理部門，嚴格來講，這些拆遷管理部門不具備行政執(zhí)法主體資格，所以拆遷聽證會的組織、違法拆遷的查處等都面臨非常被動的局面，導(dǎo)致職責不明、職能不分、關(guān)系不清。多數(shù)被拆遷者認為拆遷工作侵犯了他們的利益，自己得到的補償安置低于政策標準，與之相反，多數(shù)拆遷實施單位表示安置補償高于政策標準。正是拆遷政策不夠透明，宣傳力度不夠大，導(dǎo)致拆遷雙方對補償安置標準認識不一致。

（四）安置不合理現(xiàn)象

一是安置房源不足，房源緊缺；二是安置房與拆遷居民的期望有差距，如：地段不佳、相關(guān)的配套設(shè)施欠缺、價格不合理等，難以滿足拆遷居民的實際生活和工作需要。

二、棚戶區(qū)改造與房屋拆遷的建議

1、明確職能定位

我國許多經(jīng)濟建設(shè)項目都是由政府直接投資建設(shè)的，政府又是審批者，又是建設(shè)者，造成利益邊界模糊不清的狀況。政府是管理者而非經(jīng)營者，政府的公共性職能體現(xiàn)在為民眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而不是直接參與經(jīng)濟活動，應(yīng)由過去的行政管制型和生產(chǎn)建設(shè)型向社會管理型和公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。應(yīng)加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，采取適當?shù)墓舱?，?gòu)建良好的利益協(xié)調(diào)機制，使各種利益關(guān)系達到一種良好的均衡狀態(tài)。

2、建立協(xié)調(diào)機制，化解拆遷矛盾。

在拆遷工作中，除堅持過去行之有效的措施和方法外，可考慮在更大范圍內(nèi)，統(tǒng)籌政府和社會資源來解決一些特殊問題。尤其是對確有實際困難的拆遷居民，可考慮運用社會救助和慈善等方式給予適當照顧，以避免其他拆遷戶攀比；拆遷過程中要謹小慎微，以民生改善為出發(fā)點，耐心細致的做好群眾和投資商的工作，以和諧發(fā)展為落腳點，采取多樣化方式化解矛盾，解決難題。實現(xiàn)信息的公開化，接受公眾輿論監(jiān)督。同時充分運用行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的手段，按照公平、自愿、合法的原則調(diào)處拆遷中的爭議和矛盾，努力將拆遷糾紛化解在司法程序和強制程序之前，把不和諧因素降到最低。

3、完善委托制度，使價格評估充分市場化。

房管部門要切實加大對拆遷房屋價格評估的管理力度，對評估委托等制度進一步完善，真正實現(xiàn)市場化。使評估補償價格完全與市場接軌，體現(xiàn)出公平公正和合理補償。一是房管部門制定本地區(qū)的房屋拆遷評估指導(dǎo)價格。參照本地區(qū)房地產(chǎn)市場價格，每年一次更新房屋拆遷的指導(dǎo)價格。通過媒體向廣大市民及時公開指導(dǎo)價格等信息。同時政府部門要加強對拆遷評估機構(gòu)和拆遷公司的行業(yè)管理，建立房產(chǎn)評估機構(gòu)的信譽檔案，并通過政務(wù)網(wǎng)定期向社會公示，使拆遷人和被拆遷人對評估機構(gòu)的情況有一定的了解。二是建立評估機構(gòu)招投標委托制度。避免拆遷過程中各利益方對評估價格的影響，實行評估機構(gòu)市場化運作，可以把評估機構(gòu)在評估過程中作為評估主體的依據(jù)和標準等內(nèi)容通過政府公開網(wǎng)向被拆遷人公開，以公正透明的評估過程取得被拆遷人的認可。

4、嚴格執(zhí)行拆遷管理制度。

嚴格執(zhí)行拆遷法規(guī)和拆遷政策，是保證拆遷公平公正的重要前提。一是成立居民監(jiān)督組織，使拆遷政策執(zhí)行情況置于被拆遷居民的監(jiān)督之下。二是政府要發(fā)揮監(jiān)督作用，堅決配合紀檢監(jiān)察機關(guān)查處拆遷過程中的違規(guī)行為。建立和完善拆遷工作各項制度，如《拆遷人員工作制度》、《拆遷公示制度》、《拆遷信訪接待制度》、《責任追究制度》等，對拆遷工作人員的職責、權(quán)限和工作流程作出具體規(guī)定。邀請紀檢監(jiān)察部門人員對拆遷工作實施全程監(jiān)督指導(dǎo)，確保拆遷工作全過程公正、公開、公平。