城市建設(shè)的難點(diǎn)在棚戶區(qū)改造，棚戶區(qū)改造的難點(diǎn)在棚戶區(qū)拆遷。由于大量違章搭建、人戶分離等問(wèn)題沒(méi)有得到有效的控制和管理，許多歷史積累的矛盾在棚戶區(qū)改造和拆遷過(guò)程中集中表現(xiàn)出來(lái)，大大增加了拆遷的難度和成本，容易造成負(fù)面的社會(huì)影響。

一、棚戶區(qū)改造與房屋拆遷存在的問(wèn)題

（一）拆遷法律有待完善

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱“新拆遷條例”)于2011年1月21日起正式頒布施行。“新拆遷條例”側(cè)重于被征收人權(quán)益保護(hù)和為嚴(yán)格征收程序提供制度性保障等，有助于規(guī)范拆遷活動(dòng)、保障被拆遷人的合法權(quán)益。“新拆遷條例”第二十四條第二款的規(guī)定，“對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償”。房屋建筑是否合法由政府組織國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門審查予以認(rèn)定，這種把拆遷和認(rèn)定“違法建筑”兩種工作職能混在一起的做法，既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”，為政府拆遷帶來(lái)很大方便。

（二）拆遷補(bǔ)償不盡合理

1、補(bǔ)償范圍不合理

拆遷補(bǔ)償中房屋的評(píng)估價(jià)格通常也只限于財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償中的直接損失補(bǔ)償，不包含土地出讓金、救濟(jì)補(bǔ)償、搬遷的合理?yè)p失費(fèi)以及其他一些隱性損失等。而商品房銷售價(jià)格除土建成本外還通常包括土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)、經(jīng)營(yíng)成本及利潤(rùn)等。由此看出，被拆遷人的利益受到損害，而這些在拆遷補(bǔ)償中都未得到體現(xiàn)。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，與市場(chǎng)價(jià)格脫節(jié)嚴(yán)重，是拆遷過(guò)程中補(bǔ)償不合理的普遍現(xiàn)象。實(shí)踐中對(duì)拆遷房屋的補(bǔ)償通常以《拆遷許可證》核發(fā)之日作為估價(jià)時(shí)間點(diǎn)，問(wèn)題是，在當(dāng)前房?jī)r(jià)快速上漲時(shí)期，一旦拆遷持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，房屋的價(jià)格變化較大，被拆遷居民和拆遷公司就會(huì)對(duì)評(píng)估價(jià)產(chǎn)生分歧。同時(shí)，被拆遷居民只能通過(guò)市場(chǎng)途徑、按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)置新住房，動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)價(jià)格和靜態(tài)的評(píng)估價(jià)格之間的差距隨時(shí)間流逝而不斷拉大，更加劇了拆遷矛盾。

3、補(bǔ)償不合理的其他表現(xiàn)

(1)對(duì)成套房的拆遷補(bǔ)償實(shí)際上較舊屋區(qū)房屋要低。

成套房屋和舊屋區(qū)的拆遷補(bǔ)償方案中貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。但在實(shí)際操作過(guò)程中，這兩種類型的房屋得到的補(bǔ)償和安置存在較大差異。這也是在拆遷過(guò)程中成套房難拆的原因之一。

這里的成套房，指的是參加單位房改的有個(gè)人產(chǎn)權(quán)的住房，較舊屋區(qū)房屋，有產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰、較少違章搭蓋、面積相對(duì)固定、居住條件較好等特點(diǎn)。舊屋區(qū)的房屋，年代較為久遠(yuǎn)，雖多數(shù)有產(chǎn)權(quán)，但違章搭蓋的簡(jiǎn)易房面積很大。

對(duì)成套房而言，產(chǎn)權(quán)面積在產(chǎn)權(quán)證上明確規(guī)定得很清楚，所以補(bǔ)償時(shí)基本嚴(yán)格按照拆遷補(bǔ)償規(guī)定執(zhí)行。舊屋的房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量不如成套房，價(jià)值理應(yīng)比不上成套房，但有些實(shí)際情況中簡(jiǎn)易搭蓋部分也得到了貨幣或是產(chǎn)權(quán)面積的補(bǔ)償，造成成套房居民心理極度不平衡。

(2)“釘子戶”比先簽訂協(xié)議的被拆遷人獲得更多補(bǔ)償。

“釘子戶”索要“天價(jià)賠償款”事件在不少地方時(shí)有發(fā)生，造成“多鬧多得”的怪現(xiàn)象，就產(chǎn)生了“征地難”、“拆遷難”、“建設(shè)難”等諸多社會(huì)問(wèn)題。

4、評(píng)估機(jī)制不規(guī)范

房屋拆遷補(bǔ)償金額主要由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)被拆遷房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值來(lái)確定，由于拆遷糾紛的核心問(wèn)題是補(bǔ)償金額的多少，而拆遷評(píng)估是確定拆遷補(bǔ)償金額的重要依據(jù)，評(píng)估結(jié)果是否公正、準(zhǔn)確將直接影響到拆遷雙方當(dāng)事人合法權(quán)益。在實(shí)際拆遷過(guò)程中，不規(guī)范的非市場(chǎng)化的拆遷評(píng)估行為大量存在，因此，對(duì)于如何避免評(píng)估公司違規(guī)行為的問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前拆遷矛盾糾紛的焦點(diǎn)。因此，房屋拆遷制度中的評(píng)估機(jī)制亟待進(jìn)一步完善。

5、拆遷操作程序配合銜接不夠

“新拆遷條例”規(guī)定了拆遷人、拆遷實(shí)施單位、評(píng)估公司的各項(xiàng)職責(zé)，但在實(shí)際操作上各方缺乏溝通、銜接和配合，造成工作脫節(jié)，給拆遷工作帶來(lái)了一定難度。例如評(píng)估公司公開(kāi)搖號(hào)產(chǎn)生，拆遷單位對(duì)其沒(méi)有約束力，不能全力配合動(dòng)遷人員在評(píng)估結(jié)果解釋等方面做工作。另外，“新拆遷條例”對(duì)拆遷人提出不少要求，原來(lái)拆遷實(shí)施單位可一次性統(tǒng)一辦理的事情由拆遷人負(fù)責(zé)，有些拆遷實(shí)施單位不愿接受全權(quán)委托。而拆遷人短時(shí)間里培養(yǎng)不出對(duì)拆遷程序熟悉的專業(yè)人員，造成前期手續(xù)辦理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，一旦遇到問(wèn)題時(shí)雙方相互推諉，增大拆遷成本。另外，評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人確定，如果就是不想拆，被征收房屋的所有人不選評(píng)估機(jī)構(gòu)，怎么辦?被拆遷人在什么情況下是選擇放棄了自己選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，這就需要更加細(xì)致的辦法出臺(tái)。

（三）拆遷政策不夠透明

根據(jù)《行政許可法》要求，行政許可一般只能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施。而各地的拆遷管理辦公室一般隸屬于作為事業(yè)單位的房產(chǎn)管理部門，嚴(yán)格來(lái)講，這些拆遷管理部門不具備行政執(zhí)法主體資格，所以拆遷聽(tīng)證會(huì)的組織、違法拆遷的查處等都面臨非常被動(dòng)的局面，導(dǎo)致職責(zé)不明、職能不分、關(guān)系不清。多數(shù)被拆遷者認(rèn)為拆遷工作侵犯了他們的利益，自己得到的補(bǔ)償安置低于政策標(biāo)準(zhǔn)，與之相反，多數(shù)拆遷實(shí)施單位表示安置補(bǔ)償高于政策標(biāo)準(zhǔn)。正是拆遷政策不夠透明，宣傳力度不夠大，導(dǎo)致拆遷雙方對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不一致。

（四）安置不合理現(xiàn)象

一是安置房源不足，房源緊缺；二是安置房與拆遷居民的期望有差距，如：地段不佳、相關(guān)的配套設(shè)施欠缺、價(jià)格不合理等，難以滿足拆遷居民的實(shí)際生活和工作需要。

二、棚戶區(qū)改造與房屋拆遷的建議

1、明確職能定位

我國(guó)許多經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目都是由政府直接投資建設(shè)的，政府又是審批者，又是建設(shè)者，造成利益邊界模糊不清的狀況。政府是管理者而非經(jīng)營(yíng)者，政府的公共性職能體現(xiàn)在為民眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而不是直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)由過(guò)去的行政管制型和生產(chǎn)建設(shè)型向社會(huì)管理型和公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。應(yīng)加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，采取適當(dāng)?shù)墓舱?，?gòu)建良好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使各種利益關(guān)系達(dá)到一種良好的均衡狀態(tài)。

2、建立協(xié)調(diào)機(jī)制，化解拆遷矛盾。

在拆遷工作中，除堅(jiān)持過(guò)去行之有效的措施和方法外，可考慮在更大范圍內(nèi)，統(tǒng)籌政府和社會(huì)資源來(lái)解決一些特殊問(wèn)題。尤其是對(duì)確有實(shí)際困難的拆遷居民，可考慮運(yùn)用社會(huì)救助和慈善等方式給予適當(dāng)照顧，以避免其他拆遷戶攀比；拆遷過(guò)程中要謹(jǐn)小慎微，以民生改善為出發(fā)點(diǎn)，耐心細(xì)致的做好群眾和投資商的工作，以和諧發(fā)展為落腳點(diǎn)，采取多樣化方式化解矛盾，解決難題。實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)化，接受公眾輿論監(jiān)督。同時(shí)充分運(yùn)用行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的手段，按照公平、自愿、合法的原則調(diào)處拆遷中的爭(zhēng)議和矛盾，努力將拆遷糾紛化解在司法程序和強(qiáng)制程序之前，把不和諧因素降到最低。

3、完善委托制度，使價(jià)格評(píng)估充分市場(chǎng)化。

房管部門要切實(shí)加大對(duì)拆遷房屋價(jià)格評(píng)估的管理力度，對(duì)評(píng)估委托等制度進(jìn)一步完善，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。使評(píng)估補(bǔ)償價(jià)格完全與市場(chǎng)接軌，體現(xiàn)出公平公正和合理補(bǔ)償。一是房管部門制定本地區(qū)的房屋拆遷評(píng)估指導(dǎo)價(jià)格。參照本地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，每年一次更新房屋拆遷的指導(dǎo)價(jià)格。通過(guò)媒體向廣大市民及時(shí)公開(kāi)指導(dǎo)價(jià)格等信息。同時(shí)政府部門要加強(qiáng)對(duì)拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)和拆遷公司的行業(yè)管理，建立房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的信譽(yù)檔案，并通過(guò)政務(wù)網(wǎng)定期向社會(huì)公示，使拆遷人和被拆遷人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的情況有一定的了解。二是建立評(píng)估機(jī)構(gòu)招投標(biāo)委托制度。避免拆遷過(guò)程中各利益方對(duì)評(píng)估價(jià)格的影響，實(shí)行評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作，可以把評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過(guò)程中作為評(píng)估主體的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容通過(guò)政府公開(kāi)網(wǎng)向被拆遷人公開(kāi)，以公正透明的評(píng)估過(guò)程取得被拆遷人的認(rèn)可。

4、嚴(yán)格執(zhí)行拆遷管理制度。

嚴(yán)格執(zhí)行拆遷法規(guī)和拆遷政策，是保證拆遷公平公正的重要前提。一是成立居民監(jiān)督組織，使拆遷政策執(zhí)行情況置于被拆遷居民的監(jiān)督之下。二是政府要發(fā)揮監(jiān)督作用，堅(jiān)決配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處拆遷過(guò)程中的違規(guī)行為。建立和完善拆遷工作各項(xiàng)制度，如《拆遷人員工作制度》、《拆遷公示制度》、《拆遷信訪接待制度》、《責(zé)任追究制度》等，對(duì)拆遷工作人員的職責(zé)、權(quán)限和工作流程作出具體規(guī)定。邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察部門人員對(duì)拆遷工作實(shí)施全程監(jiān)督指導(dǎo)，確保拆遷工作全過(guò)程公正、公開(kāi)、公平。