難以征地的原因及法律對策
2014-04-18 16:50???作者：administrator???瀏覽次數(shù)：次???分享到：
“難以征地”的原因及法律對策
一、我國征地制度的由來及特征
土地征收(現(xiàn)《土地管理法》及以往所用概念為“征用”，而2004年《憲法》修正案已經(jīng)將該概念調(diào)整為“征收”，本文一概使用征收的概念，在引用以往規(guī)定時所使用的“征用”亦指“征收”)是指國家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲型恋?，并給予補償?shù)男姓袨椤?br />
我國的土地征收制度是隨著新中國的成立而經(jīng)理了一個從無到有并不斷發(fā)展的過程。早在1950年9月16日，中央人民政府政務(wù)院在《關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點解釋》中，首次提到了土地征用問題。1950年11月10日，政務(wù)院制定的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條明確規(guī)定“國家為城市建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，需以適當?shù)拇鷥r，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民亦應(yīng)給以適當?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，各項建設(shè)用地的需要量日益增大，客觀上將征用土地問題提上了議事日程。中央人民政府于1953年11月5日第192次政務(wù)會議通過了《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，對土地征用的范圍、征用土地的原則，以及征用土地的補償標準和安置辦法，為我國土地征用制度的形成奠定了基礎(chǔ)。隨著我國社會主義革命和建設(shè)的發(fā)展，以及農(nóng)村社會主義改造的完成，我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地所有制關(guān)系發(fā)生了很大變化，土地由農(nóng)民私有變?yōu)榧w國有。為適應(yīng)這一新的變化，國務(wù)院全體會議第58次會議對該辦法進行了修正，并于1958年1月6日經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會第90次會議批準實施。此后20多年的時間里，該辦法一直是我國征用土地的主要法律依據(jù)。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執(zhí)行，國家建設(shè)征用土地出現(xiàn)了一些新情況和新問題，為適應(yīng)這種新形勢的需要，國務(wù)院于1982年5月14日頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》。1986年，國家根據(jù)加強土地管理工作的需要，制定并實施了《土地管理法》，該法在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對國家建設(shè)征用土地做了更為全面的規(guī)定，并使其自此成為土地管理法的重要內(nèi)容之一。
土地征收具有以下幾個特征：
(一)土地征收法律關(guān)系主體是特定的。被征收方只能是所征土地的所有者，在我國因不存在私人土地所有權(quán)，只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。征收方只能是國家。
(二)征收土地具有強制性。土地征收權(quán)的行使具有強制性，并受國家《憲法》及其他專門法律的保護。如1988年《土地管理法》第23條規(guī)定“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當服從國家需要，不得阻撓。”
(三)征收土地必須給予補償。在征收土地的過程中，國家要依法向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補助費等各類補償，并妥善安置被征地者的生產(chǎn)和生活。
(四)征收土地將導(dǎo)致土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。土地被征收后，其所有權(quán)主體便由農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為國家，建設(shè)單位只有使用權(quán)。
二、征地難的原因
1、現(xiàn)行征地補償標準不科學(xué)，補償標準偏低
根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給予補償。補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費和安置補助費的總和為近三年平均畝產(chǎn)值的60-30倍，以畝產(chǎn)1000-2000元計算，最高補償為每畝6萬元左右。
上述征地補償標準是從計劃經(jīng)濟體制下沿用下來的，在計劃經(jīng)濟體制下國家為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活保障以及土地征收后的工作保障的情況下具有一定的合理性。在當今市場經(jīng)濟體制下，由于沒有充分考慮到當前市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟的切實現(xiàn)狀，也沒有從生活保障的角度看待農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，已經(jīng)與現(xiàn)實嚴重背離：由于歷史的原因，我國農(nóng)民自身素質(zhì)有限，缺乏創(chuàng)業(yè)能力;而隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會用工制度已徹底向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，以往的由征地單位安排被征地農(nóng)民的做法已無法繼續(xù)沿用。同時，現(xiàn)行《土地承包法》關(guān)于土地承包一包三十年不變以及基本不保留機動地的制度，使傳統(tǒng)的通過土地調(diào)整解決失地農(nóng)民出路的途徑亦成為不可能。在這種情況下，土地被征收后失地農(nóng)民極易陷入失地又失業(yè)的困境，造成 “種田無地，上班無崗，低保無緣”的被動局面。
此外，大項目用地特殊的補償政策加劇了“征地難”的局面。實踐中，大項目用地具有用地量大，用地時間緊的特點，而由于我國歷史上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳較多，促使近年來各地基礎(chǔ)設(shè)施上馬較快，加上財政資金吃緊，導(dǎo)致大項目征地補償標準普遍比正常征地標準低，且不少地方補償費用不能及時到位，加重了被征地農(nóng)民對征地的抵觸情緒。
2、土地征收權(quán)的濫用和農(nóng)民集體財產(chǎn)意識增強之間的沖突日益明顯作為一項剝奪所有權(quán)的制度，世界各國對于土地征收都實行嚴格的限制。如《德國基本法》明確規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共利益的目的才能被允許，剝奪所有權(quán)在任何情況下都不能是單純地增加國家財產(chǎn)的手段。我國《憲法》和1988年的《土地管理法》也明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用(征收)。”但在現(xiàn)實中，土地征收早已超越該目的范圍限制，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅可以不經(jīng)征用使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地，以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有的土地外，其他任何單位和個人使用的國有建設(shè)土地都可以通過征收的方式取得，遠遠超過為“公共利益”需要的憲法和法律規(guī)定。
近年來隨著人們法律意識的增強，越來越多的人們開始思考并提出疑問：既然法律規(guī)定公共利益才可以實行征收，為什么經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)以及私人辦企業(yè)也在大肆實行征收，而且征收后土地出讓的巨額收益都流入了政府以及用地者手中?作為集體土地的所有者，自身對土地究竟應(yīng)享有何種權(quán)利?“公共利益”的內(nèi)涵到底應(yīng)當如何界定?可以說，對于土地征收，人們在思想意識上已經(jīng)由被動服從向維護自身權(quán)利轉(zhuǎn)變，并在行動中采取了一定的抵制措施。
3、土地收益分配機制不合理
根據(jù)我國法律規(guī)定，征地補償費用中，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責安置的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、其他單位或者支付給被安置人員個人。同時，除了符合法定劃撥用地條件外，征收后的土地都要通過拍賣、招標、掛牌或協(xié)議出讓的方式提供給用地者，從而會產(chǎn)生一筆數(shù)目可觀(多者會達到每畝幾十萬元甚至上百萬元)的地租收益。該地租收益中，其中一部分屬于新增建設(shè)用地的土地有償使用費，是國家出于保護耕地的目的對新增建設(shè)用地收取的，其分成比例為：30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府。對于市面(實際)地租收益與新增建設(shè)用地的土地有償使用費之間的差額，則由地市、縣(區(qū))以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府按照相互之間約定的比例予以分成。
由上可以看出，目前的客觀實際是國家通過土地征收的強制手段，將土地以國家制訂的低價標準征收過來，再由國家以市場價格出讓給開發(fā)商或企業(yè)主，由此這中間巨大的土地收益落到各級政府以及開發(fā)商或企業(yè)主手中。很明顯，這種收益分配機制不僅對原土地所有者及使用者極不公平，也直接導(dǎo)致各級政府從自身“以地生財”的利益角度與開發(fā)商或企業(yè)主一道“積極”進行土地征收，成為官商聯(lián)合強征農(nóng)民土地的根源。上述兩因素相疊加，必將引起廣大農(nóng)民對商業(yè)目的土地征收的強烈抵制與反抗。
4、集體土地資產(chǎn)管理的無序和不民主加重了農(nóng)民的抵觸情緒
對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員來說，自身所有或使用的土地被征收以及承包地的經(jīng)營管理無疑都是頭等大事。然而，目前我國法律只是對承包地的經(jīng)營管理做出了較為詳盡的規(guī)定。如《土地管理法》第十四條、第十五條以及《農(nóng)村土地承包法》都明確規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，或者農(nóng)村集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。另外，對于土地承包經(jīng)營權(quán)如何發(fā)包、如何流轉(zhuǎn)以及如何進行法律救濟，《農(nóng)村土地承包法》也都做出了具體規(guī)定。通常來講，對于集體農(nóng)用土地使用權(quán)的管理都要經(jīng)過如此嚴格的程序，對于事關(guān)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的土地征收，程序應(yīng)更為嚴格。然而現(xiàn)實是，現(xiàn)行法律根本沒有集體土地征收或者征用必須經(jīng)過村民會議或村民代表會議通過的規(guī)定，也找不出土地征收、征用應(yīng)由被征收方誰決定和如何決定的條文?！洞迕裎瘑T會組織法》第五條雖規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，但在該法第十九條關(guān)于村民委員會必須提請村民會議討論決定的事項中，卻討論了許多比土地征收、征用小得多的事項，獨獨沒有“土地征收或征用”。這種法律的缺位導(dǎo)致土地征收實際上是少數(shù)村干部說了算，成為村干部腐敗的溫床和干群關(guān)系激化的導(dǎo)火索。
其次，在征地補償費的支配使用環(huán)節(jié)，對農(nóng)民的保障也不充分。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補償費的法律責任及農(nóng)民的舉報機制，但并未規(guī)定土地補償費的處分規(guī)則。現(xiàn)實中，土地補償費往往被少數(shù)管理者所控制，個別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎金和支付其他行政開支，即使沒有占為已有，也極少用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)。
5、法律救濟途徑不充分。
一是對于土地應(yīng)否被征收，土地所有者和使用者不享有異議權(quán)。對于土地征收，我們歷來是強調(diào)服從，同時土地征收目的實際上至今實際上無限制，因此立法上從未考慮對土地征收的正當性進行裁決，未賦予所有者或使用者方面談判地位或在其有異議時為其提供法律救濟途徑。導(dǎo)致在出現(xiàn)爭議時，群眾只能用上訪甚至自焚的極端方式發(fā)泄自身對于土地征收的不滿與抗議。
二是補償標準確定環(huán)節(jié)法律救濟途徑設(shè)置不科學(xué)。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”根據(jù)法律的規(guī)定，土地征收人只能為地方人民政府。如果在發(fā)生爭議時，仍由人民政府自身來協(xié)調(diào)自身爭議，顯然從法理上說，該制度本身的設(shè)置是存在嚴重問題的。而由批準征用土地的人民政府裁決，仍舊是囿于在行政的領(lǐng)域內(nèi)解決糾紛，保障力度明顯不足。
三是土地補償費、安置補助費的分配糾紛無從尋求法律救濟。當土地補償費、安置補助費的分配發(fā)生糾紛時，法院認為農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體組織之間不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決。而行政機關(guān)則認為法律對此無規(guī)定。二者之間相互推諉，當協(xié)調(diào)難以奏效時，爭議必然發(fā)展為沖突，進而影響社會的穩(wěn)定。
三、征地難的法律對策
解決“征地難”問題，筆者認為，應(yīng)當從《憲法》、《物權(quán)法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》以及其他行政規(guī)則等方面進行確立和完善。具體應(yīng)當從以下角度進行努力：
(一)科學(xué)界定集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，真正地還權(quán)于民、還利于民
多年來，國家之所以規(guī)定土地必須經(jīng)過征收后才能出讓，主要原因是為了壟斷土地一級市場地位，防止放開集體土地市場后，土地市場的多元化導(dǎo)致土地供應(yīng)失控和價格混亂。當前情況下，是否必須通過土地征收來進行宏觀調(diào)控?筆者認為，在目前土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用年度計劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度已經(jīng)建立的情況下，不通過土地征收也完全可以實現(xiàn)控制目標。我們可以設(shè)想一下在實行土地私有化的國家，建設(shè)用地供應(yīng)是否就因土地所有者多元化而一片混亂。答案肯定是否定的。實際上，不論所有權(quán)屬于國家、集體還是個人，出于公共利益的考慮，不動產(chǎn)所有權(quán)的行使都要受到一定限制。如在德國法律中，私有不動產(chǎn)所有權(quán)要受到“建筑法”、“自然保護和紀念物保護法”、“交通法”等限制，必須服從地方的建筑區(qū)域規(guī)劃等。因此，只要法律規(guī)定到位、管理到位，我們完全可以通過規(guī)劃來控制用途、通過計劃來控制數(shù)量、通過農(nóng)用地審批來控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。至于土地市場，可以設(shè)立統(tǒng)一的國有、集體土地交易市場，實行統(tǒng)一的拍賣、招標、掛牌方式來較大限度地實現(xiàn)各所有者的權(quán)益。因此目前應(yīng)當通過《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定各個集體經(jīng)濟組織對其所有的土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，允許集體土地在不改變所有權(quán)的情況下對外出讓、轉(zhuǎn)讓，還集體土地所有權(quán)以其本來面目。通過建立這樣的制度，不僅可以杜絕商業(yè)目的的土地征收，也可充分實現(xiàn)集體土地所有者和使用者的應(yīng)有權(quán)益，保障其當家作主的地位和長遠生產(chǎn)生活的需要。
至于集體土地使用權(quán)進入市場后的收益，由于收益巨大且國家必須在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面先行投入，土地收益的前提是也是國家授予開發(fā)建設(shè)權(quán)，因此國家可以從保護耕地、基礎(chǔ)設(shè)施配套、稅收等角度參與分成。
(二)對“公共利益”的內(nèi)涵和范圍進行明確界定，并嚴格其適用程序
“公共利益”是一個抽象概念，人們可以從自身的立場出發(fā)給予解釋。筆者認為，作為稀缺經(jīng)濟資源的農(nóng)民集體土地在以“公共利益”需要為理由被征收、征用時，其目的必須滿足以下三個條件：1、土地使用方向具有鮮明的社會性特點，不以贏利為目的，一般以社會公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式;2、項目受益人是社會絕大多數(shù)人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點;3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會效益。此外，國家基于扶助弱者和特殊人群(諸如，老人、兒童、病殘者、失業(yè)者等)的立場，允許其中部分人可以“公共利益”的名義征收、征用農(nóng)民集體土地。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對在擬出臺的《物權(quán)法》或者專門的《土地征收法》中對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：1、國防、軍事需要;2、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設(shè)事業(yè);3、國家和地方政府需要修建的機關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。
另外，“公共利益”具有動態(tài)性，這為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)在立法中倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的聽證或其他制度，通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，由政府和全體民眾討論、認同。
(三) 建立科學(xué)的征地補償機制
一是科學(xué)理解“征地補償”的含義。 盡管隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。因此，征地補償?shù)拇_定標準，應(yīng)從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。其次，從法律學(xué)角度進行分析，被征收人也應(yīng)得到充分的補償。德國民法對國家承擔補償責任做了深入細致的研究。其中最為理論界和德國法院所推崇是特別犧牲理論：特別犧牲理論從財產(chǎn)權(quán)平等保護的憲政原則出發(fā)，認為：其一，按照自然法的理念，每一個人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔負普遍的社會義務(wù)，當特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時，只有補償才能使個別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?其二，由于征收是建立在立法者為促進較高利益而為原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以補償?shù)哪繕司褪瞧胶鈨煞N利益的失衡。這意味著，社會公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國家自應(yīng)負擔由補償產(chǎn)生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現(xiàn)。
二是建立全新的征地補償制度。
在前述理論的基礎(chǔ)上，積極試行并完善“區(qū)片綜合價”制度。結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、征地區(qū)位、人均耕地數(shù)量、農(nóng)民人均收入和城鎮(zhèn)居民最低生活保障線等因素確定征地補償，使補償標準更科學(xué)、更全面、更充分。另外，在對被補償對象的側(cè)重方面，考慮到作為承包人的農(nóng)民是農(nóng)村土地的實際經(jīng)營者、管理者、投入者，土地承包權(quán)具有物權(quán)化的傾向，農(nóng)民與土地的利益關(guān)聯(lián)更為緊密。因此，今后的征地補償應(yīng)更側(cè)重對承包人或使用人的補償，以更好地體現(xiàn)權(quán)責一致和土地的保障功能。
三是建立征地補償評估制度
無論是從“區(qū)片綜合價”制度本身需要的角度，還是從被補償對象的多樣性、復(fù)雜性的角度，都迫切需要建立征地補償評估制度，使補償工作從原來的粗線條計算向因地制宜、因人而宜的科學(xué)評估轉(zhuǎn)變。
(四) 積極推進征地全過程的民主化建設(shè)
強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收的決策做出之前，必須與集體農(nóng)民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認同。同時，創(chuàng)設(shè)成員權(quán)制度，確定集體財產(chǎn)的處分原則。充分考慮集體經(jīng)濟組織成員對集體的權(quán)利和義務(wù)。土地被征收后,土地補償費的使用與分配辦法要經(jīng)村民會議討論并以絕對多數(shù)做出決議。
(五)強化征地法律監(jiān)督制約機制
對于利害關(guān)系人認為土地征收不符合“公共利益”目的，應(yīng)允許通過行政復(fù)議及行政訴訟途徑解決。同時土地征收權(quán)的濫用，可能造成被征收人的損失。對于該等損失，應(yīng)允許提起物上請求權(quán)訴訟，請求恢復(fù)物權(quán)原狀和防止侵害。對于土地補償標準，除了對征地補償標準進行價格聽證外，應(yīng)允許對于具體地塊的補償金額有異議的，提交估價師主任委員會裁決。至于農(nóng)村集體組織成員與集體之間關(guān)于補償費分配、使用的權(quán)利義務(wù)，可參照公司股東與公司之間關(guān)系的建制，確定雙方之間的監(jiān)督制約機制和民事法律救濟途徑。
溫馨提示:因各地補償?shù)念愋?、補償標準不一以及征地拆遷的復(fù)雜情況，文章內(nèi)容并不能完全針對您的情況，為節(jié)省您的時間，建議您撥打我們的免費律師服務(wù)熱線
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