【摘要】：由于我國還沒有較為系統(tǒng)的有關(guān)行政征用補償?shù)膶ｉT法律制度，所以存在許多不足之處，司法救濟也被排除在救濟手段之外。當事人發(fā)生爭議后，主要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部解決。有很多糾紛經(jīng)過行政復(fù)議程序后，當事人仍對復(fù)議結(jié)果不服，但狀告無門，目前，此狀況亟待改變。本文擬從土地征用入手探討建立和完善行政征用補償制度，減少征用補償糾紛，促進社會和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：土地征用 完善 行政征用補償

行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容,在現(xiàn)代行政法中,行政補償是國家調(diào)整公共利益與私人利益或團體利益、全局利益與局部利益關(guān)系之間的一項基本制度,體現(xiàn)了現(xiàn)代法治和服務(wù)行政的特色。作為行政法上對公民財產(chǎn)權(quán)救濟保護的重要制度,行政補償對于建設(shè)法治國家,促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展,構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補償法律,有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定散見于各個單行法律、法規(guī)甚至是有關(guān)政策當中。零散的法律規(guī)定與復(fù)雜的社會現(xiàn)實之間存在矛盾,現(xiàn)實中存在著大量補償?shù)目瞻讌^(qū)域。而我國行政法學(xué)者對于補償?shù)闹黧w、補償范圍、補償方式等仍存在分歧與爭議,我國現(xiàn)階段的行政法理論還無法為行政補償制度提供堅實的理論支持。

特別是土地征用補償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此土地地征用補償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K和諧社會實現(xiàn)的一大障礙。

一、我國行政征用補償制度的現(xiàn)狀分析

(一)、我國行政征用補償制度的立法現(xiàn)狀

雖然我國行政補償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補償法律,實踐中也比較混亂。

1.憲法沒有規(guī)定行政補償?shù)幕驹瓌t。憲法作為一個國家的根本大法,是一個國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎(chǔ),為普通法律提供立法依據(jù)?，F(xiàn)代國家,由于越來越重視對私人財產(chǎn)權(quán)的保障,都紛紛把損失補償直接規(guī)定在憲法里。我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。這對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。但遺憾的是,憲法沒有規(guī)定行政補償?shù)幕驹瓌t。法律的基本原則,對于每一項法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統(tǒng)一,有助于準確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。[1]行政補償?shù)幕驹瓌t是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補償制度的統(tǒng)一,補充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補償?shù)某潭?。憲法層面上補償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實可行的統(tǒng)一標準,造成了各個部門法之間補償標準不統(tǒng)一等問題,從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴重影響了法律在人們心中的公信力。

2.專門系統(tǒng)的行政征用補償法?；痉蓪ξ覀兝斫庖豁椫贫鹊囊饬x是十分重要的,也是真正實現(xiàn)“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補償立法分散,至今還沒有一部憲法統(tǒng)率下的統(tǒng)一的《行政補償法》,有關(guān)的規(guī)定都散見在各個單行法律、法規(guī)當中,各規(guī)定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關(guān)聯(lián)和內(nèi)在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補償?shù)亩x、范圍、原則以及標準等等均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。這種依靠單行法律、法規(guī)立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補償?shù)乃惺马?實踐中顯得相當混亂。如政策調(diào)整的傾向明顯,造成了補償計算標準的不穩(wěn)定性以及補償方式的差異性,補償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴重,引起了一系列行政補償糾紛。[2]

3.單行法律規(guī)定零亂而不成體系。從現(xiàn)行規(guī)范性文件的規(guī)定看,涉及行政補償?shù)牧⒎ㄖ饕ㄒ韵聨追矫?(1)土地征用及土地收回的補償；(2)公用征收的補償；(3)公用征調(diào)的補償；(4)行政活動調(diào)整的補償；(5)因公益遭受特別犧牲的補償；(6)因保護國家或公共財產(chǎn)所致?lián)p失的補償。[3]關(guān)于這些行政補償?shù)姆蓷l款散見于許多單行法之中,一般的規(guī)定過于簡單,相關(guān)立法分散,缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性,缺乏具體實施的程序規(guī)定。法律用語不明確不統(tǒng)一,而且有關(guān)標準也顯得相當隨意,立法之間、補償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。

4.行政征用補償程序混亂。我國無序征用的現(xiàn)象較普遍。除土地征用外，大多數(shù)征用行為均為無程序控制，或僅有非常簡單的規(guī)定，如《戒嚴法》規(guī)定：“實施征用應(yīng)當開具征用單據(jù)”。沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障，程序的混亂不清會造成權(quán)力的濫用，會加重人治色彩，從而權(quán)利會被侵犯的機率增加。一般的，行政征用補償應(yīng)先由當事人事先經(jīng)協(xié)商達成協(xié)議，先補償，后實施征用行為。

5.行政征用補償救濟手段不完善。此方面不足主要體現(xiàn)在司法救濟被排除在救濟手段之外。當事人發(fā)生爭議后，主要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，法院一直不予受理。有很多糾紛經(jīng)過行政復(fù)議程序后，當事人仍對復(fù)議結(jié)果不服，但狀告無門，目前，此狀況亟待改變。一是因為法院對此類案件置之不理，不僅不利于保護權(quán)利被剝奪或被限制者的權(quán)利，也不利于監(jiān)督行政主體行使權(quán)力，從而不符和依法治國的理念；二是因為如果行政機關(guān)做出最后裁決后，法院不能再復(fù)議，這顯然和國際社會規(guī)則和慣例相矛盾。

雖然我國行政補償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補償法律,實踐中也比較混亂。

(二)我國行政征用補償制度的實施狀況

我國行政補償制度起步較晚,實施過程中難免出現(xiàn)一些問題,主要表現(xiàn)在:對行政行為的定性存在差異,導(dǎo)致相對人得不到補償;行政補償雙方當事人地位的實際不平等,導(dǎo)致補償不公平;行政補償方式單一,影響到相對人的生活;行政補償?shù)难a償范圍有限,相對人遭受損失得不到補償時沒有救濟途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導(dǎo)致相對人采取過激手段,嚴重影響人民群眾對法律的信任。

二、我國土地征用補償中存在的問題

1、征地補償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國家，對公民財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)。”[4]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規(guī)定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。”可見政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補償標準對農(nóng)民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。我國現(xiàn)行的土地征用補償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸公民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對公民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動。因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國土地征用補償法律制度的一大缺陷。

2、按土地原用途給予補償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應(yīng)當屬于國家。作為被征地公民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

3、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補償標準不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計算補償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前在我國農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品價格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補償標準，農(nóng)民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠生計。

3、征地補償方式單一

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償?shù)姆绞?，將各項費用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F(xiàn)實的情況卻是當前除少數(shù)人將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數(shù)的公民得到補償費后，用來購買或建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失去土地的公民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實，不利于社會的長遠發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。

4、補償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的安置補助費，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。

5.土地征用補償程序缺乏監(jiān)督，補償費用流向不合理。

征地行為本身具有強制性，因而土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和協(xié)商一致，而是基于國家的單方意思表示，無需被征用土地的所有權(quán)人同意。目前大量的土地交易中，土地補償費用真正到農(nóng)民手里的只有5％—10％，村集體留下20％—30％，其他60％—70％上繳鄉(xiāng)以上各級政府。不透明的土地交易把擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民排除在外，他們幾乎沒有獲知交易價格和談判的權(quán)利。

三、 行政補償制度價值的定位——一種平衡機制

行政補償或稱行政損失補償或公法上的損失補償，是指為了實現(xiàn)國家和公共利益而合法地給特定人的財產(chǎn)帶來特別損失時，基于保障財產(chǎn)權(quán)和平等負擔的原則，對該損失予以彌補的行為和制度。[4]

行政補償制度是社會到一定階段而產(chǎn)生的國家公權(quán)力行為，這一行為本身包含了社會個體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價值內(nèi)涵。當今是一個權(quán)利本位的時代，國家應(yīng)較大限度地采取有效措施使社會個體的權(quán)利能夠較大程度的實現(xiàn)，以促進整個社會效益的提高；同時，當今社會又是一個福利社會，國家有責任保護公共利益。于是，國家在實現(xiàn)公共福祉的同時，需要大量的如土地、房屋、森林等不動產(chǎn)來興辦公共設(shè)施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。協(xié)調(diào)財產(chǎn)的不可侵犯性與社會公共福利目標的實現(xiàn)之間的著眼點就落在了行政補償制度上.

我國 2004 年修訂后的《憲法》第 10 條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”；第 13 條規(guī)定：“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”憲法對行政征用補償制度的這一規(guī)定，開辟了公民私人自治的領(lǐng)域，界定了政府公共權(quán)力的范圍。同時，為我國行政補償制度的建立提供了憲法依據(jù)。如今，“無補償即無征用”已經(jīng)成為國家限制財產(chǎn)權(quán)制度的重要立法和執(zhí)法理念。在憲政的大背景下，作為公民基本權(quán)利基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)需要保障。同時，國家為了公共利益的需要必須對財產(chǎn)權(quán)進行一些限制，以保障公共利益的實現(xiàn)，使整個社會整體的福祉得到滿足。公民個人也是社會整體中的一員，既具有獨立性又具有社會性。因此，保障財產(chǎn)權(quán)與為實現(xiàn)公共利益限制財產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一致的。

一方面，行政補償制度肯定了行政征收征用的必要性。近代以來，財產(chǎn)權(quán)利的觀念已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，財產(chǎn)權(quán)不再被視為絕對權(quán)利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益無法自動實現(xiàn)，需要借助于公共權(quán)力。因此，政府成為保護和增進公共利益的主體。為了實現(xiàn)公共利益，政府通過法律授權(quán)獲得了行政征收、征用等限制、剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力。

另一方面，行政補償制度保障了公民個人的財產(chǎn)權(quán)雖然公共利益的需要賦予了政府強制公民個人合法財產(chǎn)的權(quán)力，但是這種基本權(quán)利可限制性的目的，并非因為國家可以在法律上，有概括的優(yōu)于人民的優(yōu)越地位，而是以憲法肯定基本權(quán)利的存在為前提。[5]財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生先于財產(chǎn)權(quán)的限制，公民是為了更好的保護自己的財產(chǎn)權(quán)才讓度一部分權(quán)利給國家，由國家這一整體來保障社會安寧、穩(wěn)定，使得每個人的人格得到完善，身心得到發(fā)展。

因此，在行政征收征用時，給予合理公正的補償，即保障了公共利益的實現(xiàn)，又維護和尊重了公民的財產(chǎn)權(quán)，平衡了財產(chǎn)權(quán)限制和保障的矛盾與沖突，使二者暢通運行而不有失偏頗。行政補償制度的價值也正在于此。

四、完善我國行政補償制度的建議

1、善憲法中的征用補償條款，明確行政補償基本原則。我國憲法應(yīng)借鑒國外憲政的經(jīng)驗，在憲法中明確規(guī)定“征用”條款，并著重突出“補償規(guī)定”，從而為行政征用補償確立憲法依據(jù)，明確基本原則。因為行政征用補償是關(guān)系到基本權(quán)利的問題，理應(yīng)由憲法來作規(guī)定，因為憲法是保障權(quán)利、限制權(quán)力的法。

行政補償?shù)幕驹瓌t可以補救具體法律規(guī)定的缺失，在法律缺乏具體規(guī)定的情況下，法官可以根據(jù)基本原則的精神做出裁判，確定當事人之間權(quán)利義務(wù)以及各方面的責任劃分。筆者認為，我國行政補償基本原則應(yīng)為“完全補償”，因為行政補償造成的損害之所以“合法”，乃是因為“公益”而損“私益”，而公共利益是社會成員共同享受的，被損害的“私益”，理應(yīng)由社會成員共同承擔，這樣才公平。否則，就是對受損害人的第二次不平等的對待。因為公平是法的永恒價值命題，是人們對社會事務(wù)進行價值評價時一種觀念，同時公平關(guān)系的產(chǎn)生與社會經(jīng)濟關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)，直接受社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及發(fā)展水平的影響。因此，公平的內(nèi)容將隨著時代的變遷而有不同的內(nèi)涵。判斷公平是否的標準，一般應(yīng)從社會正義的角度，以人們公認的價值觀、是非觀作為標準，一視同仁。

2、制定系統(tǒng)的行政征用補償法，完善行政補償程序制度。在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的行政征用補償法或者在統(tǒng)一系統(tǒng)的行政征用法中轉(zhuǎn)辟一部分規(guī)定補償問題。這樣，把本來各個零散的補償規(guī)定集中到一塊，便于條文之間的銜接和立法精神的協(xié)調(diào)，使補償標準更明確，補償形式更合理，更能防止出現(xiàn)漏洞或發(fā)生沖突。

對于行政相對人請求損失補償，各國法律一般都規(guī)定兩種程序，即行政程序和司法程序，行政程序是司法程序的前置程序。在行政程序階段，根據(jù)行政程序的具體情況，又分為行政主體的主動補償程序和應(yīng)申請的被動補償程序。主動補償程序包括以下幾個步驟：發(fā)出補償通知；聽取補償人的意見；向被補償人說明補償?shù)睦碛?，答?fù)補償人提出的意見；與被補償人達成補償協(xié)議或單方面做出補償決定。應(yīng)申請的行政補償程序包括：（1）申請。通常由受到損害或損失的相對人向行政機關(guān)提出補償請求；（2）協(xié)商。行政機關(guān)接到補償請求后，與相對人進行協(xié)商，盡量達成雙方都能接受的補償協(xié)議；（3）調(diào)解。由上一級行政機關(guān)或法定主管機關(guān)對爭議進行調(diào)解；（4）裁決。若協(xié)議不成，則由行政機關(guān)依法做出裁決。

3、把司法救濟作為重要的行政征用救濟手段。法律應(yīng)該明確規(guī)定，行政征用補償經(jīng)過復(fù)議后，如果仍不服復(fù)議裁決，可以向人民法院提起行政訴訟。經(jīng)過審查符合受理條件的，人民法院應(yīng)當受理。在案件審理過程中可以適用調(diào)解原則，調(diào)解不成，人民法院應(yīng)當做出判決。司法程序不是必經(jīng)程序，若行政補償義務(wù)機關(guān)滿足相對人的請求即不再引起司法程序，只有行政補償義務(wù)機關(guān)及其相對人就行政補償無法達成和解協(xié)議或者相對人對行政補償義務(wù)機關(guān)的單方面裁定的決定不服時才引起司法程序，司法程序是相對人向人民法院提起行政補償訴訟，行政補償訴訟適用于《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。

另外也可以建立土地糾紛仲裁機構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)民法律意識的增強，由征地引發(fā)的矛盾特別是對補償費用的爭議會越來越多。按照目前法律規(guī)定，發(fā)生土地補償費用爭議的，應(yīng)由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準征用土地的人民政府裁決。這種由政府當裁判員的做法，不符合國外通常是由獨立于政府的機構(gòu)來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此，有必要建立專業(yè)的仲裁機構(gòu)來裁決征地糾紛，這樣可以有效地保護國家、集體、個人三者之間的合法權(quán)益，公平合理地予以調(diào)處。

4、實現(xiàn)“非公益性用地”市場化。非公益性征地剝奪了公民的發(fā)展權(quán)，違反社會的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實現(xiàn)非公益性用地市場化。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。政府試圖憑借公權(quán)力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實現(xiàn)社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實現(xiàn)非公益性用地市場化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。同時，政府應(yīng)建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調(diào)節(jié)所帶來的弊端。

因此，實現(xiàn)非公益性用地市場化，可以實現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運行。

5、采取多種補償方式，健全征地補償分配機制，提高補償標準，實行完全補償原則。

首先，要改變單一的補償方式，

以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補償。但是在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農(nóng)村社會保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。我國的征地補償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實踐經(jīng)驗?？梢钥紤]征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，征地補償往往無法真正全部落實到土地使用權(quán)人手上。有的部門甚至犧牲土地使用權(quán)人的利益換取政治資本或者牟取個人私利?，F(xiàn)行補償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時限不明確。為了保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，必須健全征地補償?shù)姆峙浞绞剑瑢⑼恋匮a償費直接發(fā)放到個人，并完善征地補償費用的監(jiān)督機制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

當下，在農(nóng)村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農(nóng)民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[6]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農(nóng)民的長遠生計，采取完全補償原則。

基于完全補償原則，在具體的制度設(shè)計時，應(yīng)該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關(guān)于補償范圍的規(guī)定，補償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會保障費用，應(yīng)該納入征地補償安置費的范圍。

6、建立健全土地征用補償監(jiān)督機制，加大違法懲罰力度。

我國土地征用補償費監(jiān)督管理中存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、違法占用土地個別地方存在對不符合征用條件的土地，采取繞道而行，征用不通改為占用、租用，先占后征或先租后征的問題。第二、補償標準過低及拖欠征地補償費。第三、資金監(jiān)管不力，土地征用補償費用巨大，其中難免會出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象。

因此必須建立有效的土地征用監(jiān)管體制 將土地征用及補償費監(jiān)督職責納入國家審計監(jiān)督范疇，從根本上解決作為政府職能部門的各級國土資源部門既是運動員又是裁判員的不當體制。同時對于這些違法犯罪行為必須加大懲罰力度。

7、對強制拆遷行為的簡要分析及完善。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)建設(shè)日新月異，舊城改造如火如荼。然而，城市開發(fā)與建設(shè)帶來的問題與矛盾也不少，城市舊房拆遷就是其中之一，我國現(xiàn)行的強制拆遷制度存在大量問題：

（1）法律相關(guān)規(guī)定混亂，且不協(xié)調(diào)。我國把土地和房屋分成兩塊，分開立法，分屬不同部門管理。在法律層面上有憲法、物權(quán)法、民法通則、土地管理法，城市房地產(chǎn)管理法。在具體實施中只有靠行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)章，甚至是不具有法律效力的行政命令、紅頭文件來規(guī)范城市房屋拆遷和開發(fā)行為，而這些之間往往又互相矛盾。城市房屋行政強制拆遷制度直接來源《房屋拆遷管理條例》，屬于行政法規(guī)。在法的位階上要低于憲法和法律。但是《條例》大多時與憲法和城市房地產(chǎn)管理法等上位法的內(nèi)涵是相沖突的。

（2）公共利益不明確。物權(quán)法第42條第1款很清楚地寫著：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋和其他不動產(chǎn)。”但是什么是公共利益，這部分法律沒有規(guī)定。那么，該如何界定，就是個非常麻煩的事情。雙方發(fā)生糾紛，該有哪個機關(guān)進行認定。比如說舊城改造，需要對住戶進行拆遷，發(fā)生糾紛，那么這種屬不屬于公共利益，需要明確。

（3）停止執(zhí)行理論的缺陷?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第16條第2款規(guī)定：“當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”人民法院的判決還沒有真正做出的時候，行政機關(guān)就可以強制拆遷，其行為的標的是對公民十分重要的物質(zhì)資料——房屋。就算法院最終判決政府敗訴，那么被強制拆遷的房屋是永遠也不可能恢復(fù)的。

因此我們在完善城市房屋行政強制拆遷制度時必須做到以下幾點：

第一、只有為了公共利益才能行政強制拆遷。因為現(xiàn)在很多城市房屋拆遷行為，根本不是為了公共利益，而是開發(fā)商的經(jīng)濟利益。既然是開發(fā)商的商業(yè)行為，那么就應(yīng)該按照市場規(guī)律辦事，讓其雙方自由協(xié)商，所以不應(yīng)該運用行政力量來強制拆遷。行政力量的介入，只會扭曲正常的市場交易價格，擾亂正常的交易秩序。

第二、在法律中明確什么是公共利益，梁慧星在《物權(quán)法草案》中指出的“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”遺憾的是，最終通過的物權(quán)法刪去了這樣的條文。同時嚴格限定公共利益的范圍，不得做擴大性解釋。而為了限制可能的擴大性解釋，從相反的方面規(guī)定什么不屬于公共利益，也有其可取之處。除了法律明確列舉的公共利益，其他都為商業(yè)利益。如果拆遷雙方當事人就所涉及的利益是否為公共利益這個前置問題發(fā)生爭議，就應(yīng)該交由法院來判斷。

第三、完善行政強制拆遷的程序。程序的公正能夠保證實體的公正。程序正義也有其獨立的價值。城市房屋乃居民安居樂業(yè)的根本，屬于重大的財產(chǎn)利益，應(yīng)該保證被拆遷居民在這個過程中的話語權(quán)?，F(xiàn)行規(guī)范性文件中也設(shè)置了聽證程序，但是這不是一個必經(jīng)的程序，所以應(yīng)該在行政法規(guī)中規(guī)定強制拆遷必須有聽證程序，以被拆遷人申請而啟動。更為重要的是，保證聽證為最后的裁判提供依據(jù)，被拆遷人提出的合理意見被政府所接受。

同時應(yīng)該規(guī)定在被拆遷人向人民法院提起訴訟時，為公共利益而進行的強制拆遷停止執(zhí)行。因為即使法院審判后結(jié)果表明行政裁決有錯誤，但屆時強制拆遷可能早已結(jié)束，被拆遷人的房屋已被拆除。應(yīng)該賦予司法機關(guān)最后的審查權(quán)，在沒有得到明確的生效判決之前，不能僅依拆遷人所提供的“合理”補償，而賦予處于強勢地位的拆遷人以先行拆除被拆遷人房屋的權(quán)力。

當代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“較好的政府、較大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現(xiàn)社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償?shù)幕A(chǔ)上，這是實現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的憲政實踐所廣泛認可。在憲政理念的指引下，任何政治權(quán)力都是第二位的，只是人民權(quán)力才是至高無上的。由人民權(quán)力派生的權(quán)力，最終還必須回歸到人民權(quán)力上去。侵害財產(chǎn)權(quán)的較大危險源于公共權(quán)力的濫用。征用是國家強制剝奪或限制人民財產(chǎn)權(quán)的主要手段，因此保障公民財產(chǎn)權(quán)較有效的就是對征用進行嚴格限制，并且以公平的補償作為實施征用的前提條件。 [7]

國家權(quán)力與公民權(quán)的關(guān)系是憲政的理論基石。行政補償制度突出體現(xiàn)了國家公共權(quán)力運行與公民財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，包含了社會個體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價值內(nèi)涵。

【注釋】

[1]徐國棟.民法基本原則解釋——以誠實信用原則的法理分析為中心[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:176.

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國法制出版社,2000:335.

[3]高景芳,趙宗更.行政補償制度研究[M].天津:天津大學(xué)出版社,2005:183-184.

[4] 漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。

[5] [美]德沃金．認真對待權(quán)利[M]．北京：中國大百科全書出版社 ，1997．197．

[6] 廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻出版社2005年

[7] 王平正．利益衡量：行政補償?shù)闹贫裙δ躘J]．河南社會,2005年1月第13卷 第1 期