【摘要】：由于我國還沒有較為系統(tǒng)的有關(guān)行政征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律制度，所以存在許多不足之處，司法救濟(jì)也被排除在救濟(jì)手段之外。當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后，主要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部解決。有很多糾紛經(jīng)過行政復(fù)議程序后，當(dāng)事人仍對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，但狀告無門，目前，此狀況亟待改變。本文擬從土地征用入手探討建立和完善行政征用補(bǔ)償制度，減少征用補(bǔ)償糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：土地征用 完善 行政征用補(bǔ)償

行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,在現(xiàn)代行政法中,行政補(bǔ)償是國家調(diào)整公共利益與私人利益或團(tuán)體利益、全局利益與局部利益關(guān)系之間的一項(xiàng)基本制度,體現(xiàn)了現(xiàn)代法治和服務(wù)行政的特色。作為行政法上對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)救濟(jì)保護(hù)的重要制度,行政補(bǔ)償對(duì)于建設(shè)法治國家,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補(bǔ)償法律,有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于各個(gè)單行法律、法規(guī)甚至是有關(guān)政策當(dāng)中。零散的法律規(guī)定與復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間存在矛盾,現(xiàn)實(shí)中存在著大量補(bǔ)償?shù)目瞻讌^(qū)域。而我國行政法學(xué)者對(duì)于補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式等仍存在分歧與爭(zhēng)議,我國現(xiàn)階段的行政法理論還無法為行政補(bǔ)償制度提供堅(jiān)實(shí)的理論支持。

特別是土地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此土地地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。

一、我國行政征用補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀分析

(一)、我國行政征用補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀

雖然我國行政補(bǔ)償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法律,實(shí)踐中也比較混亂。

1.憲法沒有規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。憲法作為一個(gè)國家的根本大法,是一個(gè)國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎(chǔ),為普通法律提供立法依據(jù)?，F(xiàn)代國家,由于越來越重視對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障,都紛紛把損失補(bǔ)償直接規(guī)定在憲法里。我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這對(duì)我國健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。但遺憾的是,憲法沒有規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。法律的基本原則,對(duì)于每一項(xiàng)法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統(tǒng)一,有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。[1]行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是健全我國行政補(bǔ)償制度一項(xiàng)必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補(bǔ)償制度的統(tǒng)一,補(bǔ)充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補(bǔ)償?shù)某潭?。憲法層面上補(bǔ)償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實(shí)可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),造成了各個(gè)部門法之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補(bǔ)償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴(yán)重影響了法律在人們心中的公信力。

2.專門系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法?；痉蓪?duì)我們理解一項(xiàng)制度的意義是十分重要的,也是真正實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補(bǔ)償立法分散,至今還沒有一部憲法統(tǒng)率下的統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》,有關(guān)的規(guī)定都散見在各個(gè)單行法律、法規(guī)當(dāng)中,各規(guī)定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關(guān)聯(lián)和內(nèi)在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補(bǔ)償?shù)亩x、范圍、原則以及標(biāo)準(zhǔn)等等均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。這種依靠單行法律、法規(guī)立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補(bǔ)償?shù)乃惺马?xiàng),實(shí)踐中顯得相當(dāng)混亂。如政策調(diào)整的傾向明顯,造成了補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定性以及補(bǔ)償方式的差異性,補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重,引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。[2]

3.單行法律規(guī)定零亂而不成體系。從現(xiàn)行規(guī)范性文件的規(guī)定看,涉及行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ饕ㄒ韵聨追矫?(1)土地征用及土地收回的補(bǔ)償；(2)公用征收的補(bǔ)償；(3)公用征調(diào)的補(bǔ)償；(4)行政活動(dòng)調(diào)整的補(bǔ)償；(5)因公益遭受特別犧牲的補(bǔ)償；(6)因保護(hù)國家或公共財(cái)產(chǎn)所致?lián)p失的補(bǔ)償。[3]關(guān)于這些行政補(bǔ)償?shù)姆蓷l款散見于許多單行法之中,一般的規(guī)定過于簡(jiǎn)單,相關(guān)立法分散,缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性,缺乏具體實(shí)施的程序規(guī)定。法律用語不明確不統(tǒng)一,而且有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也顯得相當(dāng)隨意,立法之間、補(bǔ)償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。

4.行政征用補(bǔ)償程序混亂。我國無序征用的現(xiàn)象較普遍。除土地征用外，大多數(shù)征用行為均為無程序控制，或僅有非常簡(jiǎn)單的規(guī)定，如《戒嚴(yán)法》規(guī)定：“實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開具征用單據(jù)”。沒有程序保障的地方，不會(huì)有真正的權(quán)利保障，程序的混亂不清會(huì)造成權(quán)力的濫用，會(huì)加重人治色彩，從而權(quán)利會(huì)被侵犯的機(jī)率增加。一般的，行政征用補(bǔ)償應(yīng)先由當(dāng)事人事先經(jīng)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，先補(bǔ)償，后實(shí)施征用行為。

5.行政征用補(bǔ)償救濟(jì)手段不完善。此方面不足主要體現(xiàn)在司法救濟(jì)被排除在救濟(jì)手段之外。當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后，主要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，法院一直不予受理。有很多糾紛經(jīng)過行政復(fù)議程序后，當(dāng)事人仍對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，但狀告無門，目前，此狀況亟待改變。一是因?yàn)榉ㄔ簩?duì)此類案件置之不理，不僅不利于保護(hù)權(quán)利被剝奪或被限制者的權(quán)利，也不利于監(jiān)督行政主體行使權(quán)力，從而不符和依法治國的理念；二是因?yàn)槿绻姓C(jī)關(guān)做出最后裁決后，法院不能再復(fù)議，這顯然和國際社會(huì)規(guī)則和慣例相矛盾。

雖然我國行政補(bǔ)償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法律,實(shí)踐中也比較混亂。

(二)我國行政征用補(bǔ)償制度的實(shí)施狀況

我國行政補(bǔ)償制度起步較晚,實(shí)施過程中難免出現(xiàn)一些問題,主要表現(xiàn)在:對(duì)行政行為的定性存在差異,導(dǎo)致相對(duì)人得不到補(bǔ)償;行政補(bǔ)償雙方當(dāng)事人地位的實(shí)際不平等,導(dǎo)致補(bǔ)償不公平;行政補(bǔ)償方式單一,影響到相對(duì)人的生活;行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍有限,相對(duì)人遭受損失得不到補(bǔ)償時(shí)沒有救濟(jì)途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導(dǎo)致相對(duì)人采取過激手段,嚴(yán)重影響人民群眾對(duì)法律的信任。

二、我國土地征用補(bǔ)償中存在的問題

1、征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國家，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會(huì)國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個(gè)不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)。”[4]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”可見政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸公民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對(duì)公民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動(dòng)。因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國土地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

2、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時(shí)決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。作為被征地公民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

3、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡(jiǎn)便易行，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前在我國農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)姆绞?，將各?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前除少數(shù)人將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長(zhǎng)遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的公民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來購買或建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失去土地的公民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。因此，單一的金錢補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

4、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”但是現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。

5.土地征用補(bǔ)償程序缺乏監(jiān)督，補(bǔ)償費(fèi)用流向不合理。

征地行為本身具有強(qiáng)制性，因而土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和協(xié)商一致，而是基于國家的單方意思表示，無需被征用土地的所有權(quán)人同意。目前大量的土地交易中，土地補(bǔ)償費(fèi)用真正到農(nóng)民手里的只有5％—10％，村集體留下20％—30％，其他60％—70％上繳鄉(xiāng)以上各級(jí)政府。不透明的土地交易把擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民排除在外，他們幾乎沒有獲知交易價(jià)格和談判的權(quán)利。

三、 行政補(bǔ)償制度價(jià)值的定位——一種平衡機(jī)制

行政補(bǔ)償或稱行政損失補(bǔ)償或公法上的損失補(bǔ)償，是指為了實(shí)現(xiàn)國家和公共利益而合法地給特定人的財(cái)產(chǎn)帶來特別損失時(shí)，基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等負(fù)擔(dān)的原則，對(duì)該損失予以彌補(bǔ)的行為和制度。[4]

行政補(bǔ)償制度是社會(huì)到一定階段而產(chǎn)生的國家公權(quán)力行為，這一行為本身包含了社會(huì)個(gè)體與社會(huì)整體、私益與公益的取舍與契合的價(jià)值內(nèi)涵。當(dāng)今是一個(gè)權(quán)利本位的時(shí)代，國家應(yīng)較大限度地采取有效措施使社會(huì)個(gè)體的權(quán)利能夠較大程度的實(shí)現(xiàn)，以促進(jìn)整個(gè)社會(huì)效益的提高；同時(shí)，當(dāng)今社會(huì)又是一個(gè)福利社會(huì)，國家有責(zé)任保護(hù)公共利益。于是，國家在實(shí)現(xiàn)公共福祉的同時(shí)，需要大量的如土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)來興辦公共設(shè)施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。協(xié)調(diào)財(cái)產(chǎn)的不可侵犯性與社會(huì)公共福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間的著眼點(diǎn)就落在了行政補(bǔ)償制度上.

我國 2004 年修訂后的《憲法》第 10 條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第 13 條規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”憲法對(duì)行政征用補(bǔ)償制度的這一規(guī)定，開辟了公民私人自治的領(lǐng)域，界定了政府公共權(quán)力的范圍。同時(shí)，為我國行政補(bǔ)償制度的建立提供了憲法依據(jù)。如今，“無補(bǔ)償即無征用”已經(jīng)成為國家限制財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的重要立法和執(zhí)法理念。在憲政的大背景下，作為公民基本權(quán)利基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)需要保障。同時(shí)，國家為了公共利益的需要必須對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一些限制，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，使整個(gè)社會(huì)整體的福祉得到滿足。公民個(gè)人也是社會(huì)整體中的一員，既具有獨(dú)立性又具有社會(huì)性。因此，保障財(cái)產(chǎn)權(quán)與為實(shí)現(xiàn)公共利益限制財(cái)產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一致的。

一方面，行政補(bǔ)償制度肯定了行政征收征用的必要性。近代以來，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的觀念已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，財(cái)產(chǎn)權(quán)不再被視為絕對(duì)權(quán)利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要借助于公共權(quán)力。因此，政府成為保護(hù)和增進(jìn)公共利益的主體。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府通過法律授權(quán)獲得了行政征收、征用等限制、剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力。

另一方面，行政補(bǔ)償制度保障了公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然公共利益的需要賦予了政府強(qiáng)制公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，但是這種基本權(quán)利可限制性的目的，并非因?yàn)閲铱梢栽诜缮?，有概括的?yōu)于人民的優(yōu)越地位，而是以憲法肯定基本權(quán)利的存在為前提。[5]財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生先于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，公民是為了更好的保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)才讓度一部分權(quán)利給國家，由國家這一整體來保障社會(huì)安寧、穩(wěn)定，使得每個(gè)人的人格得到完善，身心得到發(fā)展。

因此，在行政征收征用時(shí)，給予合理公正的補(bǔ)償，即保障了公共利益的實(shí)現(xiàn)，又維護(hù)和尊重了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，平衡了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制和保障的矛盾與沖突，使二者暢通運(yùn)行而不有失偏頗。行政補(bǔ)償制度的價(jià)值也正在于此。

四、完善我國行政補(bǔ)償制度的建議

1、善憲法中的征用補(bǔ)償條款，明確行政補(bǔ)償基本原則。我國憲法應(yīng)借鑒國外憲政的經(jīng)驗(yàn)，在憲法中明確規(guī)定“征用”條款，并著重突出“補(bǔ)償規(guī)定”，從而為行政征用補(bǔ)償確立憲法依據(jù)，明確基本原則。因?yàn)樾姓饔醚a(bǔ)償是關(guān)系到基本權(quán)利的問題，理應(yīng)由憲法來作規(guī)定，因?yàn)閼椃ㄊ潜Ｕ蠙?quán)利、限制權(quán)力的法。

行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t可以補(bǔ)救具體法律規(guī)定的缺失，在法律缺乏具體規(guī)定的情況下，法官可以根據(jù)基本原則的精神做出裁判，確定當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)以及各方面的責(zé)任劃分。筆者認(rèn)為，我國行政補(bǔ)償基本原則應(yīng)為“完全補(bǔ)償”，因?yàn)樾姓a(bǔ)償造成的損害之所以“合法”，乃是因?yàn)?ldquo;公益”而損“私益”，而公共利益是社會(huì)成員共同享受的，被損害的“私益”，理應(yīng)由社會(huì)成員共同承擔(dān)，這樣才公平。否則，就是對(duì)受損害人的第二次不平等的對(duì)待。因?yàn)楣绞欠ǖ挠篮銉r(jià)值命題，是人們對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)時(shí)一種觀念，同時(shí)公平關(guān)系的產(chǎn)生與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)，直接受社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及發(fā)展水平的影響。因此，公平的內(nèi)容將隨著時(shí)代的變遷而有不同的內(nèi)涵。判斷公平是否的標(biāo)準(zhǔn)，一般應(yīng)從社會(huì)正義的角度，以人們公認(rèn)的價(jià)值觀、是非觀作為標(biāo)準(zhǔn)，一視同仁。

2、制定系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法，完善行政補(bǔ)償程序制度。在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法或者在統(tǒng)一系統(tǒng)的行政征用法中轉(zhuǎn)辟一部分規(guī)定補(bǔ)償問題。這樣，把本來各個(gè)零散的補(bǔ)償規(guī)定集中到一塊，便于條文之間的銜接和立法精神的協(xié)調(diào)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更明確，補(bǔ)償形式更合理，更能防止出現(xiàn)漏洞或發(fā)生沖突。

對(duì)于行政相對(duì)人請(qǐng)求損失補(bǔ)償，各國法律一般都規(guī)定兩種程序，即行政程序和司法程序，行政程序是司法程序的前置程序。在行政程序階段，根據(jù)行政程序的具體情況，又分為行政主體的主動(dòng)補(bǔ)償程序和應(yīng)申請(qǐng)的被動(dòng)補(bǔ)償程序。主動(dòng)補(bǔ)償程序包括以下幾個(gè)步驟：發(fā)出補(bǔ)償通知；聽取補(bǔ)償人的意見；向被補(bǔ)償人說明補(bǔ)償?shù)睦碛桑饛?fù)補(bǔ)償人提出的意見；與被補(bǔ)償人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或單方面做出補(bǔ)償決定。應(yīng)申請(qǐng)的行政補(bǔ)償程序包括：（1）申請(qǐng)。通常由受到損害或損失的相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償請(qǐng)求；（2）協(xié)商。行政機(jī)關(guān)接到補(bǔ)償請(qǐng)求后，與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，盡量達(dá)成雙方都能接受的補(bǔ)償協(xié)議；（3）調(diào)解。由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法定主管機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解；（4）裁決。若協(xié)議不成，則由行政機(jī)關(guān)依法做出裁決。

3、把司法救濟(jì)作為重要的行政征用救濟(jì)手段。法律應(yīng)該明確規(guī)定，行政征用補(bǔ)償經(jīng)過復(fù)議后，如果仍不服復(fù)議裁決，可以向人民法院提起行政訴訟。經(jīng)過審查符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。在案件審理過程中可以適用調(diào)解原則，調(diào)解不成，人民法院應(yīng)當(dāng)做出判決。司法程序不是必經(jīng)程序，若行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)滿足相對(duì)人的請(qǐng)求即不再引起司法程序，只有行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)及其相對(duì)人就行政補(bǔ)償無法達(dá)成和解協(xié)議或者相對(duì)人對(duì)行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)的單方面裁定的決定不服時(shí)才引起司法程序，司法程序是相對(duì)人向人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟，行政補(bǔ)償訴訟適用于《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。

另外也可以建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)民法律意識(shí)的增強(qiáng)，由征地引發(fā)的矛盾特別是對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的爭(zhēng)議會(huì)越來越多。按照目前法律規(guī)定，發(fā)生土地補(bǔ)償費(fèi)用爭(zhēng)議的，應(yīng)由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。這種由政府當(dāng)裁判員的做法，不符合國外通常是由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此，有必要建立專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地糾紛，這樣可以有效地保護(hù)國家、集體、個(gè)人三者之間的合法權(quán)益，公平合理地予以調(diào)處。

4、實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場(chǎng)化。非公益性征地剝奪了公民的發(fā)展權(quán)，違反社會(huì)的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場(chǎng)來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。政府試圖憑借公權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/span>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。同時(shí)，政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)所帶來的弊端。

因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。

5、采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則。

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，

以金錢補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補(bǔ)償。但是在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長(zhǎng)久的生存，加上我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。我國的征地補(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？梢钥紤]征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會(huì)保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國的征地補(bǔ)償分配不合理，征地補(bǔ)償往往無法真正全部落實(shí)到土地使用權(quán)人手上。有的部門甚至犧牲土地使用權(quán)人的利益換取政治資本或者牟取個(gè)人私利?，F(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時(shí)限不明確。為了保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到個(gè)人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

當(dāng)下，在農(nóng)村沒有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民來說，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[6]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。可以借鑒國外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。

6、建立健全土地征用補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，加大違法懲罰力度。

我國土地征用補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理中存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、違法占用土地個(gè)別地方存在對(duì)不符合征用條件的土地，采取繞道而行，征用不通改為占用、租用，先占后征或先租后征的問題。第二、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低及拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)。第三、資金監(jiān)管不力，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用巨大，其中難免會(huì)出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象。

因此必須建立有效的土地征用監(jiān)管體制 將土地征用及補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督職責(zé)納入國家審計(jì)監(jiān)督范疇，從根本上解決作為政府職能部門的各級(jí)國土資源部門既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的不當(dāng)體制。同時(shí)對(duì)于這些違法犯罪行為必須加大懲罰力度。

7、對(duì)強(qiáng)制拆遷行為的簡(jiǎn)要分析及完善。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)建設(shè)日新月異，舊城改造如火如荼。然而，城市開發(fā)與建設(shè)帶來的問題與矛盾也不少，城市舊房拆遷就是其中之一，我國現(xiàn)行的強(qiáng)制拆遷制度存在大量問題：

（1）法律相關(guān)規(guī)定混亂，且不協(xié)調(diào)。我國把土地和房屋分成兩塊，分開立法，分屬不同部門管理。在法律層面上有憲法、物權(quán)法、民法通則、土地管理法，城市房地產(chǎn)管理法。在具體實(shí)施中只有靠行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)章，甚至是不具有法律效力的行政命令、紅頭文件來規(guī)范城市房屋拆遷和開發(fā)行為，而這些之間往往又互相矛盾。城市房屋行政強(qiáng)制拆遷制度直接來源《房屋拆遷管理?xiàng)l例》，屬于行政法規(guī)。在法的位階上要低于憲法和法律。但是《條例》大多時(shí)與憲法和城市房地產(chǎn)管理法等上位法的內(nèi)涵是相沖突的。

（2）公共利益不明確。物權(quán)法第42條第1款很清楚地寫著：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋和其他不動(dòng)產(chǎn)。”但是什么是公共利益，這部分法律沒有規(guī)定。那么，該如何界定，就是個(gè)非常麻煩的事情。雙方發(fā)生糾紛，該有哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定。比如說舊城改造，需要對(duì)住戶進(jìn)行拆遷，發(fā)生糾紛，那么這種屬不屬于公共利益，需要明確。

（3）停止執(zhí)行理論的缺陷?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第16條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”人民法院的判決還沒有真正做出的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)就可以強(qiáng)制拆遷，其行為的標(biāo)的是對(duì)公民十分重要的物質(zhì)資料——房屋。就算法院最終判決政府?dāng)≡V，那么被強(qiáng)制拆遷的房屋是永遠(yuǎn)也不可能恢復(fù)的。

因此我們?cè)谕晟瞥鞘蟹课菪姓?qiáng)制拆遷制度時(shí)必須做到以下幾點(diǎn)：

第一、只有為了公共利益才能行政強(qiáng)制拆遷。因?yàn)楝F(xiàn)在很多城市房屋拆遷行為，根本不是為了公共利益，而是開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益。既然是開發(fā)商的商業(yè)行為，那么就應(yīng)該按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，讓其雙方自由協(xié)商，所以不應(yīng)該運(yùn)用行政力量來強(qiáng)制拆遷。行政力量的介入，只會(huì)扭曲正常的市場(chǎng)交易價(jià)格，擾亂正常的交易秩序。

第二、在法律中明確什么是公共利益，梁慧星在《物權(quán)法草案》中指出的“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”遺憾的是，最終通過的物權(quán)法刪去了這樣的條文。同時(shí)嚴(yán)格限定公共利益的范圍，不得做擴(kuò)大性解釋。而為了限制可能的擴(kuò)大性解釋，從相反的方面規(guī)定什么不屬于公共利益，也有其可取之處。除了法律明確列舉的公共利益，其他都為商業(yè)利益。如果拆遷雙方當(dāng)事人就所涉及的利益是否為公共利益這個(gè)前置問題發(fā)生爭(zhēng)議，就應(yīng)該交由法院來判斷。

第三、完善行政強(qiáng)制拆遷的程序。程序的公正能夠保證實(shí)體的公正。程序正義也有其獨(dú)立的價(jià)值。城市房屋乃居民安居樂業(yè)的根本，屬于重大的財(cái)產(chǎn)利益，應(yīng)該保證被拆遷居民在這個(gè)過程中的話語權(quán)?，F(xiàn)行規(guī)范性文件中也設(shè)置了聽證程序，但是這不是一個(gè)必經(jīng)的程序，所以應(yīng)該在行政法規(guī)中規(guī)定強(qiáng)制拆遷必須有聽證程序，以被拆遷人申請(qǐng)而啟動(dòng)。更為重要的是，保證聽證為最后的裁判提供依據(jù)，被拆遷人提出的合理意見被政府所接受。

同時(shí)應(yīng)該規(guī)定在被拆遷人向人民法院提起訴訟時(shí)，為公共利益而進(jìn)行的強(qiáng)制拆遷停止執(zhí)行。因?yàn)榧词狗ㄔ簩徟泻蠼Y(jié)果表明行政裁決有錯(cuò)誤，但屆時(shí)強(qiáng)制拆遷可能早已結(jié)束，被拆遷人的房屋已被拆除。應(yīng)該賦予司法機(jī)關(guān)最后的審查權(quán)，在沒有得到明確的生效判決之前，不能僅依拆遷人所提供的“合理”補(bǔ)償，而賦予處于強(qiáng)勢(shì)地位的拆遷人以先行拆除被拆遷人房屋的權(quán)力。

當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“較好的政府、較大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的憲政實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。在憲政理念的指引下，任何政治權(quán)力都是第二位的，只是人民權(quán)力才是至高無上的。由人民權(quán)力派生的權(quán)力，最終還必須回歸到人民權(quán)力上去。侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)的較大危險(xiǎn)源于公共權(quán)力的濫用。征用是國家強(qiáng)制剝奪或限制人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要手段，因此保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)較有效的就是對(duì)征用進(jìn)行嚴(yán)格限制，并且以公平的補(bǔ)償作為實(shí)施征用的前提條件。 [7]

國家權(quán)力與公民權(quán)的關(guān)系是憲政的理論基石。行政補(bǔ)償制度突出體現(xiàn)了國家公共權(quán)力運(yùn)行與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，包含了社會(huì)個(gè)體與社會(huì)整體、私益與公益的取舍與契合的價(jià)值內(nèi)涵。

【注釋】

[1]徐國棟.民法基本原則解釋——以誠實(shí)信用原則的法理分析為中心[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:176.

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國法制出版社,2000:335.

[3]高景芳,趙宗更.行政補(bǔ)償制度研究[M].天津:天津大學(xué)出版社,2005:183-184.

[4] 漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。

[5] [美]德沃金．認(rèn)真對(duì)待權(quán)利[M]．北京：中國大百科全書出版社 ，1997．197．

[6] 廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年

[7] 王平正．利益衡量：行政補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ躘J]．河南社會(huì),2005年1月第13卷 第1 期