隨著我國城市化進程不斷深入，國有土地上房屋征收拆遷成為城市建設的重要環(huán)節(jié)，它在提高城市功能，推進經(jīng)濟發(fā)展，改善城市環(huán)境的作用明顯，公眾在這些方面是普遍受益的。但是在舊城區(qū)改造的過程中，因房屋拆遷所帶來的各種利益之間的矛盾也凸顯出來，與之相關的沖突大量出現(xiàn)，而一些矛盾爭議在處理上的方法不當，導致事態(tài)升級，引起社會普遍關注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善，是我們應該關注的緊迫問題。

就近幾年城市征地拆遷發(fā)展歷程的情況分析，爭議主要集中在征收拆遷補償缺乏公眾意志基礎，征收的程序不透明，評估爭議，聽證制度流于形式，房屋征收程序缺乏相應司法監(jiān)督，征收補償缺乏依據(jù)，強制手段濫用，信息公開不完全等，由于缺乏明確可行法律規(guī)定，給征收工作及城市進一步發(fā)展帶來一定壓力。近日，《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布，為我們進一步健全征收程序，緩解拆遷工作的壓力，妥善處理好各種利益沖突提供契機。因此，我們認為有必要結合該條例，對幾個爭議集中的問題加以闡明，為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供借鑒。

一.公眾積極參與是解決土地征收難題的必經(jīng)之路。

城市土地是一個壟斷性稀缺資源，它不僅為地方政府提供可觀收入，同時也是部分房地產(chǎn)利益集團獲得巨額利潤的主要途徑，就是依據(jù)新的《國有土地上房屋征收與補償條例》的中規(guī)定的為公共利益而進行的征收行為，其土地利用也存在利益博弈，這是不爭的事實，因此，面對有行政強制拆遷權力的行政機關，被征收人完全處于一種失衡的利益鏈條中，同時，我國現(xiàn)行的土地管理法，物權法，城市房屋管理法均沒有真正保護公民房屋所有權的具體條款，造成被征收人權利內(nèi)容不確定，權利訴求能力低下，救濟途徑狹窄，土地征收工作從開始就缺乏公眾意志基礎，公眾抵觸情緒嚴重，城市征收拆遷工作自然陷入困境。

首先破解房屋征收難題的應該是擴大公眾特別是被征收人積極參與范圍和程度，城市拆遷應充分考慮社會公眾的意見。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，政府為公共利益制定的規(guī)劃應當廣泛征求社會公眾的意見，經(jīng)過科學論證。公眾議論是科學論證的依據(jù)內(nèi)容，政府應該具體指明公共利益在什么地方，公眾及被征收人可以對政府的規(guī)劃和提議表達不同意見。經(jīng)過民主議論程序，執(zhí)法仍然可以對規(guī)劃的實施做成決策，但可以盡量減少決策的風險，為日后實際征收工作的順利開展，規(guī)避和弱化利益沖突提供契機。

同時，各級政府在確定為公共利益進行房屋征收土地時，應充分重視前期公眾意見的收集整理工作，特別是被征收人的看法和要求，認真安排公眾議論程序，可以采用多次征集，多次議論的方式，積極公布各種意見和依據(jù)，公布和解釋科學論證依據(jù)，以及修改結果等。通過公眾議論程序，能夠為城市規(guī)劃和土地征收提供科學論證的基礎，也能夠減少日后被征收人的抵觸情緒打下基礎。

二.征收拆遷補償信息的公開透明是土地征收重要環(huán)節(jié)

政府信息公開對提高政府工作的透明度，促進依法行政發(fā)揮著重要作用。房屋征收拆遷直接關系到被拆遷群眾切身利益的大事，關系到社會和諧安定的大事，相關的征收拆遷公示、公開是非常重要的。通過我們審查該類申訴案件，也深切感受到群眾對政府征收拆遷補償信息公開的迫切。征收拆遷程序涉及到被拆遷人知情權、陳述權、申辯權、聽證權、訴訟權等，如何保證征收拆遷補償信息的公開透明是避免征收人違法操作，維護公民權利重要保障。

目前，房屋征收拆遷程序公開性、透明性十分缺乏，雖然有《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況應公開，但規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性差，信息公開的請求往往被拒絕，因而房屋征收拆遷缺乏監(jiān)督，導致違法問題比比皆是。比如對土地、財產(chǎn)征收征用措施的必要性、公益性的質(zhì)疑，與被征收人缺乏溝通；擅自制定更改補償標準和安置方案，且實際分戶安置補償差距巨大，導致利害關系人上訪；以“民事第三人”的名義拒絕公開補償和安置結果的請求；以公共利益為由征用土地并濫用強制手段等。

新的《國有土地上房屋征收與補償條例》遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則，對征收拆遷補償信息的公開作更多的規(guī)定，為規(guī)范政府在房屋征收與補償?shù)囊婪ㄐ姓阌诠姳O(jiān)督提供依據(jù)?？v觀條例，有關信息的公開披露的具體規(guī)定多達六條，主要內(nèi)容為：政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見，并根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布；作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項；房屋征收部門應當對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，調(diào)查結果應當在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布；房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人確定，并應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作；達不成補償協(xié)議，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告；房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布，審計機關對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結果等。從這些規(guī)定看，《國有土地上房屋征收與補償條例》明確，政府為公共利益進行的拆遷，必須對被征收人權益保護至關重要的信息進行公開，通過正常的程序，充分考慮公眾意見、給予被征收人司法救助程序，才能進行房屋的征收。被征收人依據(jù)公開信息的內(nèi)容，能夠權衡個人利益的得失，并據(jù)此提出行政訴訟。

因此，土地征收過程應該嚴格遵守信息公開程序，公開、公正的征收補償安置信息能夠減少公眾誤解，避免引發(fā)不信任危機，特別是被征收人敏感的補償安置方案，如：分戶補償具體結果等，向全體被征收人公布，這樣能夠消除暗箱操作，損公肥私，違法犯罪的發(fā)生的有效手段。

三.確定補償安置的標準和依據(jù)是急需完善的首要問題

從十幾年城市房屋拆遷的發(fā)展演變看，涉及社會方方面面的問題，補償安置是其中最為敏感，最為錯綜復雜的環(huán)節(jié)，從現(xiàn)狀分析，補償安置的內(nèi)容、范圍、基準界定缺乏科學性，專門規(guī)范匱乏，加之監(jiān)管虛設，利益博弈，被征收人權益完全處于被動地位，對拆遷充滿抵觸情緒，使拆遷難成為城市建設一大瓶頸。大多數(shù)群眾認為，拆遷補償政策不合理，拆遷評估價低，不能就地購買自己想買的房子。而且區(qū)位差異，補償價格懸殊，拆遷群眾心理難以平衡。同時拆遷安置并非能用等價交換的經(jīng)濟學字眼囊括的，其中人文、情感因素是需要考慮的，舊城區(qū)居住的人群主要是弱勢群眾，下崗失業(yè)人員居多，經(jīng)濟收入低、房屋面積小，想通過拆遷解決家庭困難的想法無可厚非，有限補償金無助于改變現(xiàn)狀，遠離了主市區(qū)，又給他們的學習、生活帶來了極大的不便，自然有抵觸情緒。由于公共利益征收房屋的，是政府履行行政職權，因行政權的強制性，政府與被征收人是形成不平等的行政法律關系，但在經(jīng)濟利益權衡上，不意味著被征收人就應該承受權益減損的后果，尋求經(jīng)濟上救濟是被征收人的權利，《國有土地上房屋征收與補償條例》明確對于補償決定不服的，可以提起行政訴訟，為權益的保護提供法律支持。因此，盡快完善拆遷補償安置細則，使之標準化、規(guī)范化顯得異常重要。一是政府履行行政職權必須明示的信息內(nèi)容，另一方面是行政相對人判斷權益保障程度尺碼，同時也是司法機關公正裁判和實施檢察監(jiān)督的依據(jù)。

從條例的規(guī)定的補償安置主要內(nèi)容看，對房屋價值認定以類似房地產(chǎn)價格為準，仍然強調(diào)被征收房屋的居住空間的因素，沒有提及住房的其他需考慮補償?shù)膬?nèi)容比如：配套設施，居住環(huán)境，房屋的文化因素與人的個體因素等，規(guī)定比較籠統(tǒng)、簡單，需要各地制定具體實施細則。實際上以類似房地產(chǎn)的市場交易價格補償房屋價值的做法是承認既定事實，現(xiàn)在各地早就以此作為拆遷補償?shù)幕A，仍然無法消除被征收人的抵觸情緒，就是因為沒有考慮住房的其他權益，根本上無法確保被征收人拆遷后的居住水準，客觀上損害到被征收人利益。雖然拆遷人的行為是執(zhí)行職務的行為，承擔補償責任并不完全適用民法的公平等價原則，一般以現(xiàn)實直接損失為限，但不能否認補償安置應該針對被征收人住房權益的，簡單用居住面積計量補償安置是有失偏頗。因此，我們認為居住水準是房屋價值最直接的反映，往往也是最現(xiàn)實的損失，補償安置應該以被征收人住房居住水準為基準，同時也應是被征收房地產(chǎn)價格評估依據(jù)。

衡量被征收人住房居住水準，雖然需要考慮現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展的水平，被征收人也應為公共利益做成犧牲等，但被征收人住房的周圍商業(yè)氛圍，教育衛(wèi)生及生活設施的便利程度，以及交通、文化因素，被征收人與住房相關的家庭開支水平等，如果這些不能作為房屋價值一部分考慮進去的，顯然是欠妥的。在該條例的征求意見時，曾有用土地出讓金的來衡量被征收房屋的價值的意見，其主旨也是基于平衡被征收人住房居住水準的。另外，從聯(lián)合國對住房權的規(guī)定看：住房權包括法律上的保有權安全，服務、物質(zhì)、設備、和基礎的可使用性，與住房相關的個人家庭開支相一致性，以及可居住性，可持續(xù)獲得住房資源和房屋文化因素等，這些都是住房權基本因素，真實反映了居住水準。另一方面考慮形成房地產(chǎn)價格各項因素看，也體現(xiàn)了上述住房權益的內(nèi)容，土地取得成本、開發(fā)成本、管理費用、銷售費用、利潤等，都是圍繞房屋價值運作的，并且能夠通過會計系統(tǒng)得出數(shù)據(jù)，被征收人居住水準完全能夠通過類似會計系統(tǒng)得出類似、令人信服的數(shù)據(jù)來。因此，我們認為對被征收房屋價值認定應該以居住水準為基礎，《國有土地上房屋征收與補償條例》中所謂房屋價值認定不能低于類似房地產(chǎn)價格，只是被征收房屋需要補償?shù)幕緱l件，不能機械理解為僅以居住面積大小進行補償安置。而當務之急，在制定具體細則時，應當完善以居住水準為補償基礎，各項住房權益為內(nèi)容的補償標準，確保城市房屋征收行為依法、合情合理的開展。

綜上所述，城市房屋征收涉及錯綜復雜的社會、法律關系，上面僅僅討論土地征收實務中涉及較廣的三個方面內(nèi)容。我們認為《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施，明確和理順部分法律爭議問題，不過懸而未決的爭議仍然很多。今后，被征收人通過法律途經(jīng)解決爭議的案件會增多，政府拆遷工作面臨一個新的復雜形勢。