對(duì)我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷裁決制度的解析
2014-04-19 19:46???作者：administrator???瀏覽次數(shù)：次???分享到：
對(duì)我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷裁決制度的解析
一、拆遷裁決涵義
我們認(rèn)為，拆遷裁決指的是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人因拆遷補(bǔ)償安置事項(xiàng)無(wú)法達(dá)成一致意見的，由房屋拆遷管理部門，如管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府依法對(duì)爭(zhēng)議做出公斷的裁判活動(dòng)。它具有以下特征：
1、 拆遷裁決主體是房屋拆遷管理部門和同級(jí)人民政府。一般情況下，拆遷爭(zhēng)議由拆遷
管理部門裁決，各地名稱不一，如建設(shè)局、規(guī)劃局、房地產(chǎn)管理局、國(guó)土資源和房屋管理局等，職能均是當(dāng)?shù)爻鞘蟹课莶疬w管理部門。但被拆遷人就是房屋拆遷管理部門的，則由同級(jí)人民政府進(jìn)行裁決。
2、 拆遷裁決是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的具體行政行為，具有可復(fù)議和可訴性。裁決本身
屬于廣義司法制度，其為行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定對(duì)象就特定的事作出的具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系決定，不服的，可在裁決送達(dá)之日起六十日內(nèi)提起復(fù)議或三個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。
3、 拆遷裁決是運(yùn)用行政權(quán)力解決民事爭(zhēng)議的活動(dòng)。因拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、
補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及過渡方式、期限等原因達(dá)不成協(xié)議，性質(zhì)是民事糾紛，要用裁決方式公斷。
4、 拆遷裁決是解決拆遷糾紛的前置手段和程序。如同勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁是必經(jīng)程序一樣，拆遷爭(zhēng)議未經(jīng)裁決不能進(jìn)入復(fù)議或訴訟程序。
二、拆遷裁決的程序
1、 裁決申請(qǐng)。我國(guó)拆遷裁決程序啟動(dòng)是緣于當(dāng)事人申請(qǐng)，拆遷管理部門不能主動(dòng)立案。(1)、申請(qǐng)主體：拆遷人、被拆遷人都有權(quán)申請(qǐng)裁決。問題是房屋承租人能否單獨(dú)申請(qǐng)拆遷裁決，持肯定觀點(diǎn)方認(rèn)為，既然拆遷條例規(guī)定的是拆遷人與被拆遷人或拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決，房屋承租人與拆遷有直接的利益關(guān)系，其要維護(hù)自身權(quán)益，可單獨(dú)申請(qǐng)裁決。持否定觀點(diǎn)方認(rèn)為，被拆遷人是指房屋所有人，租賃關(guān)系依附于房屋所有權(quán)關(guān)系而存在，租賃人在拆遷中無(wú)獨(dú)立法律地位，其只在租賃合同中作為一方當(dāng)事人享有權(quán)利和義務(wù)，可直接主張履行合同和不能履行違約責(zé)任民事權(quán)利，不能單獨(dú)要求裁決，至于被拆遷人向承租人所承擔(dān)的責(zé)任再轉(zhuǎn)嫁到拆遷人身上，這是兩個(gè)獨(dú)立的法律關(guān)系。我們傾向于：公房承租人可以作為裁決申請(qǐng)人，私房承租人則不宜單獨(dú)申請(qǐng)裁決，主要理由：公房租賃具有一定的福利性質(zhì)，一般是基于特定工作、戶籍、人口因素，由單位或房管部門安排，象征性交點(diǎn)房租，接近于產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期居住權(quán)，拆遷時(shí)承租人享有非常寬泛的權(quán)利;而私房租賃關(guān)系市場(chǎng)化運(yùn)作，契約自由，不依靠政策支持，拆遷條例第二十七條就補(bǔ)償安置作了明確規(guī)定，承租人按照民事訴訟路線權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。(2)申請(qǐng)方式：應(yīng)以申請(qǐng)書書面形式提出，不宜口頭形式，這由房屋作為價(jià)值較大的財(cái)產(chǎn)以及答辯等程序上需要決定的。(3)申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提交的資料：根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第五條、第六條規(guī)定，拆遷人申請(qǐng)裁決應(yīng)提交申請(qǐng)書、法定代表人身份證明書、被拆遷房屋權(quán)屬證明資料、被拆遷房屋估價(jià)報(bào)告、對(duì)被申請(qǐng)人的補(bǔ)償安置方案、申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的協(xié)商記錄、未達(dá)成協(xié)議的被拆遷人比例及原因等;被拆遷人申請(qǐng)裁決時(shí)提交申請(qǐng)書、申請(qǐng)人身份證明、被拆遷房屋的權(quán)屬證明、申請(qǐng)裁決的理由及相關(guān)證明材料等。(4)、申請(qǐng)時(shí)間：拆遷條例和拆遷裁決規(guī)程均未明確，但也不能無(wú)限期，如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁是爭(zhēng)議發(fā)生之日起60日內(nèi)提出，而拆遷也要設(shè)定一個(gè)主張權(quán)利時(shí)間表，在立法待定前，我們從法理上認(rèn)為，拆遷人申請(qǐng)裁決應(yīng)在拆遷許可證有效期內(nèi)，包含許可證延長(zhǎng)期;被拆遷人應(yīng)在拆遷公告發(fā)布后兩年內(nèi)，這有利于法律秩序穩(wěn)定，避免一些拆遷十年還沒個(gè)了結(jié)現(xiàn)象。
2、 裁決受理。房屋拆遷管理部門受理裁決申請(qǐng)后，經(jīng)審核，資料齊全符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起5個(gè)工作日內(nèi)向申請(qǐng)人發(fā)出裁決受理通知書;申請(qǐng)資料不全齊全，需要補(bǔ)充資料的，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)一次性書面告知申請(qǐng)人，可以補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正，受理時(shí)間從申請(qǐng)人補(bǔ)齊資料的次日起計(jì)算。受理后，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按程序進(jìn)行：(1)向被申請(qǐng)人送達(dá)房屋拆遷裁決申請(qǐng)書副本及答辯通知書，告知被申請(qǐng)人權(quán)利;(2)在審核相關(guān)資料后，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行調(diào)解，化解矛盾，力爭(zhēng)達(dá)成協(xié)議;(3)聽證，對(duì)于戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證，受理后，每個(gè)案件裁決作出前也要組織聽證，目的是通過聽取雙方意見，為民主決策創(chuàng)造條件，同時(shí)，給了當(dāng)事人搏弈與和解平臺(tái)。
《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第八條規(guī)定了不予受理行政裁決申請(qǐng)情行：對(duì)拆遷許可證合法性提出行政裁決的;申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人不是拆遷當(dāng)事人的;拆遷當(dāng)事人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議后發(fā)生合同糾紛，或者行政裁決作出后，當(dāng)事人就同一事由再次申請(qǐng)裁決的;房屋已經(jīng)滅失的。前幾項(xiàng)沒爭(zhēng)議，難把握的是房屋滅失，如果拆遷許可證頒發(fā)前房屋自然滅失或人為拆除，由于權(quán)利客體不存在，不予受理符合法律精神，但在許可證頒發(fā)后出現(xiàn)房屋滅失情行，拆遷補(bǔ)償安置不能用訴訟方式解決，裁決申請(qǐng)不受理豈不是造成救濟(jì)真空，故要從立法思想及司法實(shí)踐來(lái)看還是要受理作出裁決。
3、 裁決期限。應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出，這是法定期限，該期限能否延長(zhǎng)及其逾期會(huì)有什么后果時(shí)常有爭(zhēng)論。另有一些難點(diǎn)問題，法院判決撤消了原行政裁決書，責(zé)令房屋拆遷管理部門多少日內(nèi)重新作出裁決這一具體行政行為?超過法院指定期限不裁決怎么辦?再者，原申請(qǐng)人未要求再作裁決，即對(duì)法院責(zé)令被告重新作出裁決而拒不作出的，其放棄法律權(quán)利，置之不理，將來(lái)能否重新申請(qǐng)，能否再裁?先回答爭(zhēng)議一，法院應(yīng)責(zé)令原裁決機(jī)構(gòu)30日內(nèi)重新作出裁決，雖然復(fù)議法律制度規(guī)定了重新作出具體行政行為期限為60日，但拆遷條例作為法規(guī)有了具體30日規(guī)定，法律允許設(shè)定期限，當(dāng)然服從。問題二裁決機(jī)構(gòu)拒不在期限內(nèi)按法院判決重新作出裁決，因其無(wú)給付內(nèi)容，而是履行職責(zé)，法院應(yīng)按《行政訴訟法》第六十五條第三款規(guī)定采取措施，確保判決書執(zhí)行力，遺憾的是，難以見到法院主動(dòng)這樣做，理由是當(dāng)事人沒申請(qǐng)，我們不明白的是，行政訴訟法沒規(guī)定這類案件要當(dāng)事人申請(qǐng)。退言之，申請(qǐng)后法院才能對(duì)不作出裁決的機(jī)構(gòu)采取措施，拆遷訴訟的原告被拆遷人說我本身不想拆房，撤銷裁決達(dá)到目的，申請(qǐng)執(zhí)行判決書是畫蛇添足，拆遷人又沒有作為原告起訴，無(wú)權(quán)申請(qǐng)執(zhí)行，這就走入盲區(qū)了。問題三是如果裁決機(jī)構(gòu)不在指定期限重新裁決，原申請(qǐng)裁決人是拆遷人，其不采取任何法律救濟(jì)途徑，將來(lái)無(wú)權(quán)再申請(qǐng)，裁決機(jī)構(gòu)也不能再裁，否則，行政就無(wú)程序可言了。
三、拆遷裁決實(shí)踐中主要問題
(一)、未能查清并準(zhǔn)確認(rèn)定據(jù)以裁決的基礎(chǔ)事實(shí)，主觀臆斷
1、 房屋性質(zhì)認(rèn)定隨意性大。有的地方規(guī)定住宅房領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照達(dá)到一定年按商業(yè)用房補(bǔ)償安置，不管有無(wú)營(yíng)業(yè)、納稅多少、產(chǎn)權(quán)人是否以營(yíng)業(yè)所得為生活來(lái)源;有的地方只看產(chǎn)權(quán)證確認(rèn)住宅非住宅，不考慮實(shí)際用途，搞一刀切，很難見到科學(xué)、合理，盡量避免沖突的好政策，法不統(tǒng)一難以服眾，有時(shí)，幾步之遙的兩套結(jié)構(gòu)相同房屋卻存在價(jià)值認(rèn)定巨大差距，怎能不引起民憤。
2、 補(bǔ)償安置未能體現(xiàn)市場(chǎng)化法則。拆遷條例規(guī)定貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。很多地方仍采用區(qū)位價(jià)加重置價(jià)公式化方法計(jì)算房?jī)r(jià)，不用市場(chǎng)比較法評(píng)估，目的是以最小付出取得較大效益，導(dǎo)致所獲補(bǔ)償款無(wú)法買起房子，被拆遷人只得上訪、不配合拆遷。有些裁決產(chǎn)權(quán)調(diào)換，卻是還未建造的房產(chǎn)，因開發(fā)中途出現(xiàn)情況，導(dǎo)致被拆遷人搬走幾年得不到安置。
3、 涉及房屋面積的爭(zhēng)議作出了不利于被拆遷人的結(jié)論。有些土地使用權(quán)證面積遠(yuǎn)大于房產(chǎn)面積，在寸土寸金的當(dāng)今，只評(píng)估房屋價(jià)值，實(shí)在無(wú)法接受;對(duì)于證照不全的房產(chǎn)以違章建筑為由一律不予補(bǔ)償安置，根本不尊重歷史，也不懂違章建筑認(rèn)定程序，被拆遷人不服就不足為奇了。
4、 有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)是否合法不做審查。如原報(bào)批是辦公大樓，拆遷過程中變成住宅用地，裁決不能回遷無(wú)正當(dāng)理由。
(二)、裁決程序不規(guī)范
1、 不向被申請(qǐng)人送達(dá)房屋拆遷申請(qǐng)書副本及答辯通知，沒把裁決過程中權(quán)利義務(wù)告知當(dāng)事人，徑直作出裁決。
2、 聽證制度形同虛設(shè)?！冻鞘蟹课莶疬w行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定，未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。在執(zhí)行聽證這一重要程序制度上，裁決機(jī)構(gòu)視而不見，即便進(jìn)行，也是過場(chǎng)，流于形式，看不出實(shí)質(zhì)作用，聽證會(huì)變成茶話會(huì)或把本應(yīng)是當(dāng)事人之間論辯轉(zhuǎn)化為裁決人和被拆遷人爭(zhēng)吵會(huì)。
3、 調(diào)解工作方法不當(dāng)。拆遷管理部門應(yīng)充分聽取雙方當(dāng)事人意見，對(duì)當(dāng)事人合理要求應(yīng)當(dāng)采納，不得因當(dāng)事人申辯而作出損害當(dāng)事人合法權(quán)益的裁決。部分裁決人員完全成為開發(fā)商代言人，反復(fù)勸說被拆遷人，矛盾主體轉(zhuǎn)化為裁決機(jī)構(gòu)和被拆遷人，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。
4、 救濟(jì)權(quán)未指明。由于拆遷條例規(guī)定的是當(dāng)事人對(duì)本裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，很多裁決書只交代了訴權(quán)，沒指明可申請(qǐng)復(fù)議權(quán)，導(dǎo)致當(dāng)事人錯(cuò)失良機(jī)，這一瑕疵一般被法院寬容了，有時(shí)不因此而撤銷裁決。
5、 主體列舉不當(dāng)。時(shí)?？吹桨巡疬w指揮部等明顯違法主體和土地儲(chǔ)備中心、城市建設(shè)投資公司等有爭(zhēng)議主體作為裁決申請(qǐng)人。
(三)、法律適用混亂
1、 裁決書無(wú)分析說理內(nèi)容。普遍做法是把當(dāng)事人自然情況列出，再敘述幾句事實(shí)，就給個(gè)裁決結(jié)果，看不出爭(zhēng)議焦點(diǎn)，肯定與否定一方觀點(diǎn)理由何在，讓專業(yè)人士琢磨半天似懂非懂。對(duì)此，法院從不計(jì)較，或許，有的人能看明白，我們認(rèn)為，這樣的裁決書應(yīng)當(dāng)撤銷。
2、 適用了一些不具有法律效力的地方文件。裁決引用的應(yīng)是法律、法規(guī)、規(guī)章類規(guī)范性法律文件，很多拆遷從公告至裁決處處可見根據(jù)縣、鄉(xiāng)多少號(hào)文件，權(quán)力色彩大于法律意識(shí)。
四、完善我國(guó)拆遷裁決幾點(diǎn)思考
城市房屋拆遷裁決采取怎樣的模式，用什么方法更能合理、合法、有效解決糾紛，減少社會(huì)矛盾，確實(shí)是個(gè)大課題，作為一代法律人，要勇敢地挑起這重?fù)?dān)。除前所述諸多具體問題亟待改進(jìn)外，在目前司法體制下，我們建議再加強(qiáng)以下幾方面;
1、 裁決機(jī)構(gòu)必須符合獨(dú)立性要求。裁決工作等同于人民法院審判工作，審判獨(dú)立原則是司法制度核心原則之一，唯有裁決機(jī)構(gòu)具備獨(dú)立性特征方能站在中間人立場(chǎng)，代表國(guó)家用公權(quán)解決民事爭(zhēng)議，若開發(fā)商操縱政府，政府指使裁決機(jī)構(gòu)，總導(dǎo)演仍舊是少數(shù)不法分子，何談公平與正義。但在人情味、金錢味極濃的當(dāng)代中國(guó)，要改變它實(shí)乃不易，我們認(rèn)為有兩點(diǎn)措施可以積極采?。浩湟弧⒓訌?qiáng)監(jiān)督體制。除復(fù)議制度、訴訟制度是有效的司法監(jiān)督體系外，人大、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門應(yīng)參與到十分敏感的拆遷監(jiān)督工作，全程跟蹤，尤其是項(xiàng)目審批、拆遷評(píng)估、政策規(guī)定等方面，監(jiān)督其合法性和民眾參與程度，防止個(gè)別人意志凌駕于法律之上，阻止暗箱操作;其二、必須劃分商業(yè)利益拆遷和公共利益拆遷。老百姓是好說話的，在戰(zhàn)爭(zhēng)年代曾經(jīng)付出生面代價(jià)都不計(jì)較得失，他們有覺悟服從公共利益拆遷，只要合理補(bǔ)償，不會(huì)矛盾激化。商業(yè)拆遷我們也不該反對(duì)，一切服從于社會(huì)發(fā)展，因其涉及雙方利益沖突，就滋生了權(quán)錢交易和腐敗現(xiàn)象。這種拆遷不能是沒風(fēng)險(xiǎn)的，不能確保開發(fā)商有錢賺就宰割被拆遷人的利益，引發(fā)了跳樓、澆汽油自焚、堵政府大門、殺人等一系列社會(huì)重大影響后果。要想避免，必須按市場(chǎng)規(guī)律拆遷，能回遷就給回遷;異地安置地段和面積要高于原來(lái)的;貨幣補(bǔ)償就是贖買，出最高價(jià)從被拆遷人手中強(qiáng)買，真正體現(xiàn)被拆遷房屋利益較大化，而不是以開發(fā)商盈利為拆遷標(biāo)準(zhǔn)。
2、 建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化裁決隊(duì)伍。拆遷裁決法律關(guān)系比較復(fù)雜，涉及到民事所有權(quán)、共有人、繼承權(quán)，行政上違章建筑、規(guī)劃許可、土地使用、聽證，還涉及價(jià)值評(píng)估、調(diào)解等一攬子事誼，盡可能配備懂法律、懂房地產(chǎn)、善于做思想工作的人到這支隊(duì)伍。我們還建議裁決人員花名冊(cè)制度，也可以特邀律師、房地產(chǎn)估價(jià)師等參加裁決，以防個(gè)別人固定在作裁決工作和開發(fā)商打成一片。
3、 遵循程序正當(dāng)性原則，確保結(jié)果公正。一是加強(qiáng)聽證制度，在英、美等國(guó)非常強(qiáng)調(diào)聽取民眾意見的聽證制度，我國(guó)的行政處罰法、立法法、價(jià)格法較早引入該項(xiàng)機(jī)制，雖然，有待于完善，就拆遷而言，如能從項(xiàng)目審批開始聽證，政府或許早點(diǎn)知道其決策有無(wú)執(zhí)行力，開發(fā)商也會(huì)從理論上盈利計(jì)算預(yù)測(cè)到實(shí)際效果，每個(gè)環(huán)節(jié)做到民主，拆遷會(huì)順利完成。二是設(shè)立回避制度，一些有利害關(guān)系人不該主持聽證，更不得參與裁決;三是設(shè)立裁決級(jí)別管轄和異地裁決制度，對(duì)于一些有政府參與的拆遷人如土地儲(chǔ)備中心、城市建設(shè)投資公司可由上級(jí)拆遷管理部門裁決，對(duì)于在當(dāng)?shù)貏?shì)力強(qiáng)的開發(fā)商可建立異地裁決制度。三是裁決要公開，要象勞動(dòng)仲裁一樣，設(shè)立公開庭審，裁決結(jié)果當(dāng)然公開，充分接受社會(huì)監(jiān)督。
溫馨提示:因各地補(bǔ)償?shù)念愋?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一以及征地拆遷的復(fù)雜情況，文章內(nèi)容并不能完全針對(duì)您的情況，為節(jié)省您的時(shí)間，建議您撥打我們的免費(fèi)律師服務(wù)熱線
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