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《國有土地上房屋征收和補償條例》第24條第2款規(guī)定：市、縣人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。

上述規(guī)定增加了征收前對未經(jīng)登記房屋(即無證房屋)的認定、處理程序。由此可見，拆遷實踐中很多一刀切的做法都存在程序或實體違法的問題。本文收集了各地高院審判實踐中的真實案例，對該問題進行判例研究，與各位分享、交流。

案件一：馬全林與嘉興市南湖區(qū)人民政府行政征收二審行政判決書

裁判單位：浙江省高級人民法院

裁判文號：(2014)浙行終字第227號

裁判摘要：本院認為，根據(jù)《國有土地上房屋征收和補償條例》第24條第2款的規(guī)定：“市、縣人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”本案中，被上訴人嘉興市南湖區(qū)人民政府在作出被訴房屋征收補償決定前未對上訴人馬全林戶涉案未經(jīng)合法登記70平方米建筑進行調查、認定，在此情形下僅以上訴人房產(chǎn)證登記的合法建筑面積為129平方米就認定前述未經(jīng)登記70平方米建筑不能享受同等補償，該被訴征收補償決定事實不清、依據(jù)不足。被上訴人及一審判決認為上訴人所住房屋因有部分面積已經(jīng)合法登記，故對其余部分未經(jīng)登記面積可不予認定的理解顯然與前述《國有土地上房屋征收和補償條例》的規(guī)定和實踐通常理解相違背，本院對此予以指正。

案件二：黃益敏、金丐德等與溫州市鹿城區(qū)人民政府行政征收二審行政判決書

裁判單位：浙江省高級人民法院

裁判文號：(2014)浙行終字第264號

裁判摘要：根據(jù)《征補條例》第二十四條規(guī)定：“市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”未經(jīng)產(chǎn)權登記的房屋并非均屬違法建筑，也并非所有違法建筑均須拆除。征收范圍內的房屋情況復雜，尤其是城中村或舊城區(qū)，存在大量因歷史原因未依法辦理產(chǎn)權登記或未依法辦理審批許可手續(xù)的建筑，對征收范圍內的此類建筑，政府應當組織有關部門依法進行調查、認定和處理。本案中，僅濱江街道辦事處對征收范圍內未經(jīng)登記建筑的建造年限進行初步調查和公示，并未由政府組織土地、規(guī)劃等相關職能部門依法進行調查、認定和處理。且濱江街道辦事處本身不具有對未經(jīng)登記建筑的合法性作出認定和處理的法定職權，即便其根據(jù)初步調查結果作出認定和處理，亦屬違法或無效行為。

案件三：李廣順與徐州市泉山區(qū)人民政府行政征收二審行政判決書

裁判單位：江蘇省高級人民法院

裁判文號：(2015)蘇行終字第00032號

裁判摘要：對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。即征收中對經(jīng)法定程序調查認定的房屋、合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑應依法給予補償。本案中，因泉山區(qū)政府認定李廣順涉案房屋面積的證據(jù)，即面積確認單系復印件，內容既不清晰、亦不完整，且相關職能部門及李廣順均未對該確認單內容依法認可，故該面積確認單復印件不具有證明李廣順涉案房屋面積的效力。因此，泉山區(qū)政府以該面積確認單復印件記載的李廣順涉案房屋面積為根據(jù)，作出的被訴征收補償決定錯誤。

案件四：劉祖國訴壽縣人民政府房屋征收行政補償二審行政判決書

裁判單位：安徽省高級人民法院

裁判文號：(2014)皖行終字第00026號

裁判摘要：《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”本案中，被征收人對壽縣人民政府認定的房屋補償面積有異議。壽縣人民政府補償決定中對有爭議的308.12㎡未登記房屋不予補償，但其提交的證據(jù)并不足以證明該爭議房屋在作出不予補償決定前業(yè)經(jīng)法定部門依照法定程序認定為違法建筑或者屬于超過批準期限的臨時建筑。壽縣人民政府作出該補償決定的部分事實認定不清，主要證據(jù)不足，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1目的規(guī)定，依法應予撤銷。

案件五：濱州群藍寶商貿有限公司與濱州市規(guī)劃局、濱州市濱城區(qū)人民政府行政強制二審行政判決書

裁判單位：山東省高級人民法院

裁判文號：(2014)魯行終字第39號

裁判摘要：《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”本案中，雖然上訴人群藍寶公司至強拆前一直未辦理涉案土地的審批、規(guī)劃、建設等相關手續(xù)，但市規(guī)劃局于2005年9月22日出具了濱規(guī)函(2005)481號《關于群藍寶公司服裝加工項目的選址意見》，同意其選址意見，且群藍寶公司與濱城區(qū)梁才街道辦事處簽訂《征用土地補償協(xié)議》征地49.5867畝(即涉案土地)后，才從事服裝加工和產(chǎn)品出口的項目。基于信賴利益的保護，濱城區(qū)政府應當給予群藍寶公司適當賠償。

案件六：黃慧良與長沙市芙蓉區(qū)人民政府房屋征收補償決定二審行政判決書

裁判單位：湖南省高級人民法院

裁判文號：(2014)湘高法行終字第199號

裁判摘要：本院認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償”。據(jù)此，對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理系獨立于本案被訴行政補償行為的另一具體行政行為，不屬于本案的審查范圍，黃慧良的該上訴理由不能成立，本院不予支持。

案件七：王開智訴重慶市九龍坡區(qū)人民政府房屋征收補償決定二審行政判決書

裁判單位：重慶市高級人民法院

裁判文號：(2012)渝高法行終字第146號

裁判摘要：根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償。對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償”的規(guī)定，王開智房屋的改擴建部分應由相關部門進行是否是合法建筑等認定，其認定結果為最終補償?shù)囊罁?jù)?，F(xiàn)九龍坡區(qū)政府提供的證據(jù)能夠證明相關部門已經(jīng)認定王開智改擴建且未登記的房屋部分為違法建筑，故九龍坡區(qū)政府以王開智房屋登記檔案記載的房屋面積進行補償，對其違法建筑面積不予補償，并無不當。

結語：

各地由于歷史原因存在大量手續(xù)不全、未經(jīng)登記的房屋，在征收范圍確定后，各市、縣級人民政府應當組織有關部門對這一部分房屋進行調查、認定、處理，并應就此在行政訴訟中承擔相關舉證責任。同時，負責調查、認定、處理的相關部門應具有對未經(jīng)登記建筑的合法性作出認定和處理的法定職責和權限。

在作出被訴房屋征收補償決定前，相關部門未對被拆遷建筑進行調查、認定，僅以未經(jīng)合法產(chǎn)權登記為由不予補償，該征收補償決定事實不清、依據(jù)不足。

對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，給予補償。未超過批準期限的臨時建筑，也是合法建筑，未到批準使用期限拆除，會給臨時建筑所有人帶來一定的經(jīng)濟損失，故應補償。對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。當事人對有關部門的認定和處理結果不服的，可以依法提起行政復議或者訴訟。

對于已被確定為違法建筑的情形，《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定不予補償。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)的規(guī)定，所謂違法建筑，是指在城市規(guī)劃區(qū)內，未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設，嚴重影響城市規(guī)劃的建筑。一般包括四種情形：(1)未申請或申請未獲得批準，未取得建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證而建成的建筑;(2)擅自改變建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建成的建筑;(3)擅自改變了使用性質建成的建筑;(4)擅自將臨時建筑建設成為永久性的建筑。

但是，在政府自身掌握違章、違法認定權的情況下，很可能會帶來新的沖突。現(xiàn)實生活中，上述規(guī)則的可操作性及公正公平性可能不會如立法者所愿，需要運用高度的管理智慧才能解決這些問題。